di

ANTONIO ESPOSITO

 

La presentazione nello scorso mese di luglio del Libro bianco sulla governance europea [2] ha, tra le altre cose, riaffermato l’importanza delle questioni relative al miglioramento della qualità della legislazione comunitaria. [3]

 Il dibattito istituzionale e dottrinale in materia ha assunto, in effetti, soprattutto nell’ultimo decennio, notevole rilievo e vivacità, nel contesto delle  discussioni relative alla rideterminazione dell’ambito e delle forme dei poteri delle istituzioni europee.

L’esigenza di semplificare la legislazione comunitaria e di migliorarne la qualità redazionale, già emersa nel corso degli anni settanta e ottanta, [4] ha acquisito rilevanza generale a partire dalle conclusioni del Consiglio europeo di Edimburgo del dicembre 1992, nelle quali, oltre a fornire indicazioni sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, si sottolineava la necessità di procedere all'adozione di misure per la semplificazione ed il miglioramento della trasparenza e della chiarezza della normazione comunitaria.

La questione connesse alla qualità della legislazione presentano, peraltro, a livello europeo contenuti e problemi del tutto peculiari rispetto al livello nazionale, in considerazione delle caratteristiche strutturali dell’ordinamento giuridico comunitario e della forte complessità che caratterizza la maggior parte delle materie oggetto dell’attività regolativa europea.

In primo luogo, la ricerca della qualità della legislazione si configura quale strumento essenziale per la riduzione, alla luce soprattutto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, dell’eccesso di regolazione (Normenflut),  inteso come eccesso di intensità e di complessità del sistema normativo comunitario. [5] Sotto tale profilo, il perseguimento di una buona legislazione coincide, per un verso, con la riallocazione dinamica dei poteri di regolazione relativi a ciascun settore tra i diversi livelli di governo [6] e, per l’altro, con la semplificazione della stratificazione normativa esistente.

In secondo luogo, la qualità della legislazione europea presuppone, una volta accertata la necessità dell’intervento comunitario, l'individuazione delle forme di regolazione e dei procedimenti decisionali più adeguati alla complessità della materia da disciplinare e alla natura degli interessi coinvolti. Al riguardo, rilevano, da un lato, le questioni connesse alla distinzione tra atti comunitari di natura “legislativa” o “esecutiva” e alla definizione di una gerarchia delle fonti, e, dall’altro, gli strumenti di acquisizione e valutazione delle opinioni delle categorie produttive interessate e delle informazioni tecnico-scientifiche rilevanti per la decisione politica.

In terzo luogo, emerge il profilo della “conoscibilità” e della chiarezza della normazione comunitaria, sia sotto l’aspetto della qualità redazionale che della pubblicità degli atti giuridici in senso stretto e della c.d. soft legislation.

Un indice particolarmente significativo della latitudine e della complessità del tema in oggetto può essere ravvisato nella scelta della Commissione europea di includere, a partire dal 1995, in un unico documento annuale “Legiferare meglio”, l’analisi dell’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità,  e quella dei profili inerenti alla qualità redazionale, alla semplificazione e alla pubblicità della legislazione. [7]

Tale complessità emerge con evidenza ancora maggiore dal Libro Bianco sulla governance, il quale rileva l’esigenza, al fine di migliorare le politiche e la normativa comunitarie di un concorso di molteplici fattori:

-         la combinazione di diversi strumenti di intervento pubblico, anche alternativi alla legislazione;

-         la fiducia nell’opinione degli esperti;

-         la semplificazione della normativa vigente;

-         la migliore applicazione delle norme europee a livello comunitario e nazionale.

A fronte di una così ampia e articolata serie di problemi, il dibattito dottrinale in materia sembra concentrato soprattutto sul rapporto tra attribuzioni normative comunitarie e nazionali, alla luce dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà, con particolare riferimento al collegamento tra i parlamenti nazionali e le istituzioni comunitarie nella c.d. “fase ascendente” di formazione degli atti di diritto derivato. Notevole attenzione viene altresì riservata, soprattutto nella dottrina anglosassone e tedesca, al problema della qualità della regolazione rispetto alla forte complessità tecnica delle materie da disciplinare e alla riduzione del carico normativo per gli operatori economici.  

Minore attenzione sembra invece dedicata alla incidenza sulla qualità della legislazione dell’evoluzione della struttura e degli effetti degli atti normativi comunitari e dell’allocazione di competenze normative all’interno dell’ordinamento comunitario. Eppure tali profili hanno notevole portata, soprattutto ove si consideri, in primo luogo, il nesso tra la tipologia dell’atto comunitario e l’estensione dell’intervento regolativo che con esso si pone in essere, e si tenga presente, in secondo luogo, che la parte più consistente delle disposizioni comunitarie in vigore deriva non da atti “legislativi”, adottati dal Parlamento e dal Consiglio, bensì da provvedimenti delegati di attuazione posti in essere essenzialmente dalla Commissione secondo le procedure della c.d. “comitologia” o “comitatologia”.

In particolare, va evidenziato che l’adozione delle misure di “attuazione” degli atti comunitari di base da parte della Commissione con l’assistenza di comitati composti da funzionari delle amministrazioni nazionali e da esperti della materia, sebbene dia origine a forti dubbi sotto il profilo della trasparenza e del controllo parlamentare, appare un elemento decisivo nel miglioramento della qualità della legislazione comunitaria e dell’attività di recepimento nazionale. Le procedure della “comitologia”, infatti, consentono di alleggerire l’attività legislativa in senso stretto dalla elaborazione di disposizioni ad alto contenuto tecnico-scientifico, garantendo, al tempo stesso, che alla predisposizione della disciplina comunitaria partecipino rappresentanti di quelle amministrazioni nazionali alle quali sarà rimessa l’applicazione della medesima disciplina.

L’esame dell’evoluzione della struttura e dei contenuti tipici degli atti giuridici comunitari risulta, pertanto, fondamentale nella ricerca delle forme di produzione normativa più idonee al conseguimento di un elevata qualità della regolazione nel sistema giuridico comunitario.

In tale contesto, assume, parimenti, un notevole rilievo lo sviluppo della soft legislation e delle forme alternative alla legislazione. Tali strumenti, se da un lato sono considerati, soprattutto, dal Parlamento europeo, come erosione delle prerogative legislative, dall’altro, presentano interessanti potenzialità nell’ottica della ridefinizione dell'ambito della regolazione comunitaria.

L’analisi della fonti normative comunitarie consente, altresì, una migliore comprensione della incidenza della disciplina europea sulla qualità dell’attività legislativa ed amministrativa nazionale. 

Nel sistema giuridico europeo, il rapporto tra la qualità della legislazione comunitaria e quella della legislazione nazionale è configurabile in termini di stretta interdipendenza.

Le norme giuridiche comunitarie, infatti, riguardano, in linea generale, rapporti giuridici che non sono di esclusiva pertinenza dell’ordinamento comunitario, ma esistono, e sono disciplinati, contestualmente negli ordinamenti nazionale. Sulla base di tale dato fondamentale, l’articolo 7 del Trattato CE contempla un modello di “esecuzione indiretta”, il quale riconnette l’effettività delle norme comunitarie essenzialmente all’attività legislativa o amministrativa di  trasposizione o di applicazione, posta in essere dagli organi legislativi, amministrativi e giurisdizionali dei singoli Stati membri. Ne consegue, da un lato, che la qualità della normativa interna, nei settori oggetto di integrazione, risulta direttamente condizionata dalle forme e dal contenuto della disciplina comunitaria in materia, e, dall’altro, che le carenze nell’attività di recepimento e attuazione sono un fattore fondamentale alla base del fenomeno dell’eccesso di regolazione. Il ricorso a disposizioni molto dettagliate, anche nel testo di direttive, o ad atti delegati di esecuzione contenenti norme tecniche, è configurabile, infatti, quale risposta della Commissione, con l’appoggio di alcuni Stati membri in seno al Consiglio, al rischio dell’assenza di uniformità e di inesattezza nell’attività di implementazione nazionale. [8]

Occorre, inoltre, considerare che, indipendentemente dai procedimenti di recepimento e applicazione di disposizioni europee, la qualità della regolazione per i soggetti operanti nel sistema giuridico europeo è il risultato della combinazione della normativa nazionale e comunitaria relativa ai vari settori. La progressiva riduzione dell’intervento regolativo comunitario nelle aree di competenza concorrente sarebbe vanificata o, addirittura, risulterebbe dannosa, laddove la legislazioni nazionali nei medesimi settori risultassero inadeguate sotto il profilo della qualità. [9] (Dott. Antonio Esposito, Roma, 16 novembre 2001)