Unione europea e Mercosur :   due modelli di integrazione regionale a confronto

1. Globalizzazione e processi di integrazione economica su scala regionale

1.1 Da alcuni anni a questa parte si assiste nel panorama delle relazioni internazionali alla creazione di diverse associazioni tra Stati, aventi essenzialmente lo scopo di realizzare modelli di integrazione economica su scala regionale (intendendosi per regionale l'unione fra più Stati a livello continentale o quasi) e finalizzati a facilitare il commercio tra di essi.
Tale tendenza, accentuatasi negli ultimi anni, che appare contrastare con il fenomeno della progressiva globalizzazione, in realtà ne rappresenta una sua concreta articolazione. Se la globalizzazione, da un lato, porta sempre più verso il decentramento della produzione, l'allargamento dei mercati, il rafforzarsi delle multinazionali a scapito delle grandi imprese nazionali ed il conseguente diversificarsi degli investimenti, dall'altro, singoli gruppi di Stati cercano di far fronte alle incertezze ad essa connesse rafforzando la cooperazione economica al loro interno, in maniera più o meno stringente, allo scopo di creare degli equilibri economici, oltre che geopolitici, in grado di fronteggiare l'espansione dei mercati.
L'apertura e la progressiva integrazione dei mercati mondiali e/o regionali altro non rappresenta, quindi, che l'adattamento alla moderna fisionomia dell'economia, attraverso meccanismi o strumenti strutturali ovvero congiunturali idonei ad ampliare la domanda in funzione dell'offerta crescente e diversificata di beni e servizi; così come l'offerta, in un'economia aperta alle leggi ed alle regole di un mercato sempre più caratterizzato dal libero gioco della concorrenza tra prodotti e servizi - sul piano nazionale ed internazionale -, si adatta al mercato ampliato, al fine di favorire migliori condizioni di competitività produttiva, industriale, commerciale e dei servizi.
1.2 La descritta apertura ed integrazione dei mercati nazionali, regionali e mondiali presuppone, dal canto suo, l'eliminazione o l'abbattimento, in misura variabile, degli ostacoli alla libera circolazione delle merci e dei servizi nel mercato ampliato, unitamente, se del caso, alla libera circolazione delle persone e dei capitali in un medesimo spazio geopolitica ed economico-sociale.
Diversi sono gli attuali livelli di integrazione tra gli Stati, che possono essere, a seconda del livello di intensità raggiunto, così esemplificati: (I) la zona di libero scambio, vale a dire un'area dove la circolazione interna delle merci o dei servizi è stata liberalizzata, attraverso l'eliminazione degli ostacoli tariffari e non tariffari nei traffici tra gli Stati membri; (II) l'unione doganale, vale a dire un'area all'interno della quale, oltre alla liberalizzazione della circolazione delle merci, opera anche una tariffa doganale comune; (III) il mercato comune, inteso come spazio economico nel quale circolano liberamente merci, servizi, persone e capitali; (IV) l'unione economica e monetaria, all'interno della quale i Paesi membri utilizzano una moneta comune e le politiche macroeconomiche degli Stati vengono coordinate a livello centrale. Altri e più importanti livelli di integrazione, non solo economica ma anche politica, sono invece rappresentati dalle confederazioni e federazioni tra Stati
1.3 Tra i modelli di integrazione regionale esistenti, il più avanzato è sicuramente quello rappresentato dall'Unione europea, ove nel corso degli anni si è realizzato un sistema non già di libero scambio, bensì di vera e propria unione economica, monetaria e latamente politica.
Per contro, le aree di libero scambio oggi presenti nel mondo sono abbastanza numerose e spesso si integrano vicendevolmente, quando addirittura non si intersecano tra loro cercando di trovare una composizione più ampia nel quadro dell'OMC (Organizzazione Mondiale del Commercio). Basti citare, tra le altre, il NAFTA (North American Free Trade Agreement) tra Stati Uniti, Canada e Messico; il Patto Andino tra Bolivia, Colombia, Ecuador, Perù e Venezuela; il Mercato Comune Centro Americano tra Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua e Panama; il Caricom (Comunità e Mercato Comune dei Caraibi); il Mercosur (Mercato Comune del Sud).

2. Il processo di integrazione nel cono sud dell'America Latina

2.1 Con riferimento a quest'ultima organizzazione regionale, cui si è dato vita con il Trattato di Asunciòn siglato tra Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay nel 1991 - al quale si sono successivamente associati Cile e Bolivia -, si incentrerà brevemente la nostra analisi.
Va tuttavia ricordato che, prima della conclusione del Trattato di Asunciòn, vari erano stati i tentativi di integrazione sudamericana, tutti rivelatisi di scarsa incidenza; il Mercosur rappresenta, invece, l'organizzazione regionale più complessa, dal punto di vista degli scopi perseguiti e della struttura istituzionale, dopo la Comunità europea, cui indirettamente appare ispirato.
2.2 Gli scopi del Mercosur sono costituiti innanzi tutto dalla realizzazione di un sistema di aree di libero commercio, attraverso l'eliminazione di dazi e restrizioni alla circolazione di beni, servizi e fattori di produzione; ed in una fase successiva, dalla fissazione di una tariffa esterna comune e dalla determinazione di una politica commerciale comune anche con riguardo ai Paesi terzi, nonché dal coordinamento delle politiche macro-economiche e settoriali; ed infine da una progressiva integrazione giuridica degli ordinamenti nazionali dei Paesi membri. L'accelerazione del periodo di transizione fissato inizialmente nel Trattato di Asunciòn è stata impressa nel dicembre 1994 con la Conferenza di Ouro Preto (Brasile). Va precisato, tuttavia, che la creazione di un vero e proprio mercato comune è ancora di là da venire: formano, infatti, oggetto di protezione numerosi prodotti appartenenti a settori sensibili.
2.3 Con il Protocollo di Ouro Preto è stata definitivamente adottata la decisione di intraprendere il processo per la creazione di un mercato comune tra i Paesi firmatari (si tratta di una fase transitoria iniziata nel 1995 che avrà termine nel 2001; 2006 per Paraguay ed Uruguay). Tra il 1995 e il 1996 inoltre sono stati stipulati degli accordi di associazione tra Mercosur, Bolivia e Cile (quest'ultimo, tra l'altro, ha recentemente annunciato di voler divenire membro a pieno titolo del Mercosur). Entrambi gli accordi prevedono una progressiva liberalizzazione degli scambi, la concessione di preferenze tariffarie, la regolamentazione degli investimenti e progetti di integrazione.
2.4 Altro fondamentale elemento di innovazione introdotto dal Protocollo di Ouro Preto è rappresentato dal rafforzamento della struttura istituzionale del Mercosur, in gran parte ispirata al modello comunitario.
Tuttavia, i quattro Stati membri hanno optato per un'organizzazione di tipo intergovernativo anziché sovranazionale (come nel caso della Comunità europea). Ciò significa che le posizioni comuni raggiunte in sede di Mercosur restano dipendenti dalla volontà di ciascuno degli Stati membri. Nondimeno, come precisato, gli obiettivi nel lungo periodo somigliano molto a quelli che hanno ispirato l'Unione europea, vale a dire la creazione di un mercato comune e possibilmente in futuro la creazione di un'unione economica e monetaria.
2.5 Le istituzioni del Mercosur sono: (I) il Consiglio del Mercato Comune, organo di vertice composto dai ministri degli esteri e dell'economia, con compiti di indirizzo politico generale, la cui presidenza è esercitata semestralmente, in base ad una rotazione alfabetica degli Stati membri (ispirato al Consiglio UE); (II) il Gruppo del Mercato Comune, organo con funzioni esecutive composto da membri permanenti e membri temporanei - di livello ministeriale - (organizzato internamente in vari sottogruppi), con il compito precipuo di assicurare l'attuazione delle decisioni del Consiglio (simile per struttura ma non per le competenze alla Commissione europea); (III) la Commissione del Commercio, organo, formato da membri permanenti e temporanei nominati dagli Stati membri, cui sono attribuite funzioni di assistenza al Gruppo del Mercato Comune in materia di unione doganale e politica commerciale; (IV) il Comitato Parlamentare Congiunto, una forma embrionale di Parlamento comune. Vi sono, inoltre, numerosi Comitati tecnici, Gruppi di lavoro e Gruppi Ad Hoc con competenze in specifici settori economici (i.e. industria, concorrenza, ambiente, agricoltura, dogane ecc.). Il quadro istituzionale appare completato da un Forum economico e sociale di carattere consultivo (simile al Comitato economico e sociale dell'Unione) e da un Segretariato amministrativo (analogamente alla Comunità).
2.6 Le fonti normative del Mercosur sono: il Trattato istitutivo, ed ogni sua eventuale modifica, nonché i suoi protocolli; gli accordi siglati nel quadro del Trattato e dei suoi Protocolli; le Decisioni del Consiglio del Mercato Comune, le Risoluzioni del Gruppo del Mercato Comune e le Direttive della Commissione di Commercio del Mercosur (anche in questo caso, emerge la similitudine, quanto meno terminologica, con gli atti comunitari). Le norme appena indicate hanno carattere obbligatorio e devono essere rispettate nel territorio di tutti gli Stati membri ed eventuali controversie in ordine all'interpretazione, applicazione o inadempimento delle stesse saranno soggette ai procedimenti di risoluzione delle controversie stabiliti nel Protocollo di Brasilia del 1994, secondo un meccanismo non vincolante che richiede un intervento risolutivo di tipo intergovernativo.
E' del tutto evidente che l'embrione di ordinamento giuridico istituito nel quadro del Mercosur non è assolutamente comparabile a quello comunitario: risulta privo infatti di elementi fondamentali quali un sistema autonomo di produzione di atti normativi ed un efficace sistema giurisdizionale sopranazionale (si pensi al ruolo-chiave svolto dalla Corte di giustizia comunitaria nel processo di integrazione europea).
Un ulteriore, non secondario, elemento di diversità con il sistema comunitario riguarda inoltre l'architettura strettamente liberista con cui è stato costruito il Mercosur: si rileva, infatti, l'assenza di qualsivoglia politica di coesione economica e sociale, che si sostanzi (come avviene nell'UE) in interventi di sostegno alle regioni arretrate o ai settori economici in difficoltà.
2.7 Va sottolineato come il Mercosur, nonostante i pochi anni di vita, attraversati peraltro da continue crisi economiche, ha nel corso di quest'ultimo lustro sviluppato un sistema abbastanza avanzato di cooperazione tra gli Stati membri, svolgendo inoltre un'indubbia funzione geopolitica, nel senso che ha rappresentato un importante livello di composizione degli interessi economici tra i due "giganti" dell'America del Sud, vale a dire Brasile e Argentina. Il grande merito di questa nuova struttura regionale è stato, infatti, quello di trasformare il quadro delle relazioni tra Brasile e Argentina, così come era successo in ambito europeo per le relazioni franco-tedesche. Non può certo affermarsi tuttavia che i conflitti siano scomparsi, anzi dopo la ratifica del Trattato di Asunciòn sembrano essersi moltiplicati anche se su fronti diversi: si è passati dagli scontri sulla definizione delle frontiere, sull'utilizzazione delle risorse idriche comuni e sulla definizione delle zone di influenza, a quelli sul livello delle tariffe doganali, sugli equilibri della bilancia commerciale e sulle politiche nazionali di agevolazione degli investimenti esteri.

3. Le relazioni tra Unione europea e Mercosur

3.1 Il Mercosur con una popolazione di oltre 200 milioni di abitanti ed un prodotto interno lordo di mille miliardi di euro rappresenta il quarto mercato mondiale, dopo Unione europea, Stati Uniti e Giappone. Il mercato del cono sud costituisce una forte attrattiva per l'Unione europea, che è attualmente il principale investitore in quest'area (i settori di maggior interesse sino ad oggi sono stati le telecomunicazioni, il trasporto aereo, il turismo). Il valore totale delle transazioni commerciali tra i due blocchi è passato dai 18,9 miliardi di dollari del 1990 ai 42,5 del 1998, con un incremento pari a circa il 125%. In termini di importazioni, l'UE è il principale partner commerciale del Mercosur con il 33% del totale delle importazioni nel 1997 (a fronte rispettivamente, del 27% di importazioni dagli USA, del 7% dal Giappone, del 2% dal Cile e dal Messico,del 3% dal resto dell'America Latina e del 26% dal resto del mondo). Anche in termini di esportazioni si registra il primato dell'UE, con circa il 30% del totale nello stesso anno (a fronte rispettivamente, del 19% di esportazioni negli USA, del 6% in Giappone, del 5% in Cile, del 2% in Messico, dell'8% nel resto dell'America Latina e del 30% nel resto del mondo).
3.2 Tali considerazioni spiegano le ragioni che hanno spinto l'Unione europea a ricercare una forma di cooperazione economica con i Paesi del Mercosur.
In proposito, nel 1994 la Commissione europea ha elaborato una strategia articolata in due fasi, che prevedeva dapprima la conclusione di un Accordo-quadro interregionale, seguito in un secondo momento dalla preparazione di un vero e proprio accordo di associazione interregionale tra UE e Mercosur (nella storia delle relazioni internazionali tali iniziative rappresentano una vera e propria novità, in quanto assumono i contorni della prima vera forma di cooperazione tra due unioni doganali).
3.3 L'Accordo di cooperazione economica e commerciale UE/Mercosur ha come obiettivo prioritario la creazione di una zona di libero scambio, condizione preliminare per un'unione doganale concretizzata nella fissazione di tariffe esterne comuni, ed ha come presupposto essenziale il rispetto dei principi democratici e dei diritti umani fondamentali, così come enunciati nella Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo. L'Accordo si fonda su tre aspetti: (I) cooperazione politica avanzata tra le due organizzazioni su base consultiva; (II) progressiva e reciproca liberalizzazione del commercio; (III) rafforzamento della cooperazione in diversi settori economici, inclusa la promozione di investimenti, che dovranno essere completati attraverso la stipula dell'Accordo di associazione.
3.4 I negoziati inerenti all'Accordo di associazione sono iniziati formalmente nel 2000 e proseguiranno nel corso del 2001: l'agenda dei lavori, oltre ad articolarsi su temi macroeconomici e di liberalizzazione dei fattori produttivi, riguarda anche forme di progressiva cooperazione sul piano politico (con riferimento, in particolare, a materie quali, democrazia e stato di diritto, misure di promozione e protezione dei diritti umani, prevenzione dei conflitti, sviluppo sostenibile, dimensione sociale e ambientale, azioni comuni contro il traffico di droga e di armi, il crimine organizzato ed il terrorismo internazionale ecc.), nonché sul piano sociale e culturale (i.e. cooperazione in materia di educazione e formazione, di dialogo tra le parti sociali, di società dell'informazione, in campo culturale ecc.).
3.5 Nel periodo 2000-2006 il Mercosur riceverà dalla Comunità interventi finanziari pari a 48 milioni di euro, oltre a quanto perverrà mediante la cooperazione bilaterale tra la Commissione ed ogni Paese membro e attraverso i programmi di cooperazione orizzontale in America Latina (AL-INVEST per le imprese, URB-AL per le città, ALFA per l'educazione, ALURE per l'energia).

4. Conclusioni

E' evidente come l'obiettivo della Comunità sia quello di intervenire, giocando un ruolo significativo, in un mercato geograficamente "vicino" agli Stati Uniti, ma che per cultura, impostazione tecnica e radici culturali comuni si avvicina maggiormente al vecchio continente. Sotto questo profilo, particolare rilievo assume l'importanza delle relazioni che legano storicamente Italia ed Argentina, soprattutto in relazione all'altissima percentuale di popolazione argentina con origini italiane. Ed in questo ambito, un ruolo trainante nella creazione di rapporti commerciali può essere giocato dalle relazioni con gli emigranti italiani, quanto meno per le imprese della regione che vorranno cimentarsi nell'avventura oltreoceano. D'altra parte, i progetti di cooperazione tra UE e Mercosur, come si è visto, non riguardano esclusivamente i settori dell'economia, ma anche aspetti sociali e culturali verso i quali potranno dirigersi l'associazionismo e più in generale il "terzo settore" e dunque anche in quest'ambito sarà possibile realizzare interessanti forme di cooperazione. (Avv. Daniele Domenicucci, Bruxelles, 9 luglio 2001)

MERCOSUR - Dati generali -
Superficie Territoriale (Km²)	11.861.965
Popolazione (in milioni di abitanti)	214
Prodotto Interno Lordo (Miliardi di U$S)	1,033
Reddito pro- capite (U$S)	4.835
Tasso di disoccupazione	12,3%

Segnalazione siti:

www.mercosur.org
www.guia-mercosur.com
www.mercosur.com
www.mercopartenariat.com