Legittimazione
passiva nei giudizi
in materia di
invalidità civile
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Sul tema piuttosto controverso, il punto dell’A.G.C. AVVOCATURA
– Giunta Regionale della Campania
con la lettera, 22
feb 2002, (di seguito pubblicata)
indirizzata
ai Consigli degli Ordini forensi della Campania
Oggetto: Giudizi in materia di invalidità
civile
Come è noto, con l’entrata in vigore del d.lgs.n.112/1998, relativo al conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali e della normativa successivamente emanata in materia (d.lgs.n.96/99 e DPCM di attuazione), si è determinato un nuovo assetto delle competenze relative ai procedimenti amministrativi di concessione ed erogazione dei trattamenti economici a favore degli invalidi civili.
In particolare, nella regione Campania
le funzioni amministrative relative alla concessione delle provvidenze di
invalidità spettano, attualmente, ai Comuni, ai sensi del combinato disposto
degli artt.132, 2° comma d.lgs.n.112/1998 e 47 d.lgs.n.96/1999, di guisa che
gli enti comunali sono i soggetti legittimati passivamente nei giudizi relativi
ai procedimenti di concessione delle provvidenze stesse (sia dalle norme che
dalle pronunce rese dalla giurisprudenza in materia emerge, infatti, che vi
è necessaria corrispondenza tra competenza amministrativa e legittimazione
passiva nei relativi giudizi).
La Regione Campania è titolare della
funzione amministrativa di concessione (e della correlativa legittimazione
passiva nei procedimenti giurisdizionali) soltanto in riferimento ad eventuali
provvidenze economiche aggiuntive che l’ente stesso abbia previsto e finanziato
con propri fondi (art.130, 2° e 3° comma d.lgs.n.112/1998, art.45 d.lgs.n.96/1999).
Al di fuori
dell’ipotesi da ultimo descritta, deve affermarsi la estraneità dell’ente
regionale ai giudizi in materia: esso, infatti, lungi dallo svolgere funzioni
di amministrazione attiva, esercita esclusivamente compiti di programmazione,
coordinamento, verifica, raccordo e definizione dei criteri generali per le
procedure di rilascio della concessione dei nuovi trattamenti (art.45, 1°
comma, lett.b) d.lgs.n.96 del 1999),
ma non di concessione ed erogazione in concreto.
Tale essendo il quadro normativo vigente,
a parere di chi scrive non trova giustificazione alcuna la prassi diffusa
tra i colleghi del Libero Foro- a sostegno della quale viene, dai più, addotta
la presunta farraginosità delle leggi in materia- di notificare i ricorsi in subiecta materia anche alla Regione Campania
(e talvolta, non distinguendo tra
giudizi relativi all’accertamento dei requisiti di invalidità e giudizi inerenti
la concessione ed erogazione dei trattamenti economici, finanche a cinque
enti: Ministero del Tesoro, Ministero dell’Interno, INPS, Regione, Comune).
E’ facilmente intuibile che l’enorme
numero di ricorsi in materia ogni anno notificati, tra l’altro, alla Regione
Campania impone un notevole quanto inutile spreco di risorse ed energie che non può ritenersi meno ingiustificato per il fatto che la procedura
è gratuita per il ricorrente.
Tanto premesso, con l’auspicio di non esser più citati inutilmente in
giudizio, e a tal fine confidando nella fattiva collaborazione degli On.li
Consigli degli Ordini forensi campani, si invia, in allegato alla presente,
una nota riepilogativa della evoluzione normativa e della elaborazione giurisprudenziale
in tema di legittimazione passiva nei giudizi in materia di invalidità civile,
con preghiera di voler garantire la più ampia diffusione di entrambe presso
i rispettivi iscritti.
IL COORDINATORE DELL’AREA
-Avv. Vincenzo Baroni-
Brevi
note in tema di legittimazione passiva
nei giudizi
in materia di invalidità civile
Le disposizioni di legge e regolamentari che, nel tempo, si sono succedute
per disciplinare la materia delle provvidenze economiche a favore degli invalidi
civili (pensione di inabilità, assegno mensile, indennità di accompagnamento,
indennità di frequenza, pensione e indennità speciale per i ciechi, assegno
vitalizio) e, in particolare, hanno ripartito la competenza nelle
3 fasi della procedura – accertamento dell’invalidità, concessione,
erogazione- possono così riassumersi:
- L.30.3.1971, n.118: disponeva, all’art.6,
che l’accertamento delle condizioni di minorazione doveva essere effettuato,
in ciascuna provincia, da una commissione sanitaria nominata dal Prefetto, alla quale erano conferiti
i compiti di ricezione delle domande, di accertamento della minorazione e
di comunicazione alle prefetture degli aventi diritto alle provvidenze. Il
giudizio della commissione in parola poteva essere impugnato, in via amministrativa,
innanzi alla commissione sanitaria regionale nominata dal Ministro
della Sanità (art.9). La concessione delle provvidenze doveva essere
deliberata dal comitato provinciale di assistenza e beneficenza pubblica (art.14).
Avverso i provvedimenti del comitato poteva essere proposto ricorso al Ministero
dell’interno (art15).
Contro i provvedimenti
definitivi di cui agli artt.9 e 15 era ammessa la tutela giurisdizionale dinanzi
ai competenti organi ordinari e amministrativi. Tale disposizione era pacificamente
interpretata nel senso che nelle controversie promosse dagli interessati davanti
al giudice ordinario la legittimazione passiva apparteneva al Ministero dell’Interno
( ex plurimis, Cass., SS.UU., n.5251 del 24.10.1985, secondo cui “con
riguardo alle domande volte al conseguimento della pensione di inabilità e
dell’assegno mensile, previsti in favore dei mutilati ed invalidi civili dal
d.l.30.1.1971, n.5, con. In L. 30.3.1971, n.118, la legittimazione passiva
spetta all’Amministrazione dell’Interno, quale obbligato alle relative prestazioni,
mentre resta in proposito irrilevante che gli accertamenti in sede amministrativa
sui requisiti di minorazione per il riconoscimento dei diritti si affidino
a commissioni inserite nell’organizzazione delle Regioni”; cfr., altresì,
Cass., Sez. lav., n.7107 del 28.8.1987, Cass., sez.I, n.1757 del 19.2.1988).
- D.L.30.5.1988, n.173, convertito in L.26.7.1988,
n.291: a parziale modifica della precedente disciplina, si prevedeva che
le domande volte ad ottenere la pensione, l’assegno o l’indennità di accompagnamento
dovessero presentarsi alle commissioni
mediche per le pensioni di guerra (successivamente ridenominate “commissioni
mediche periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità civile) (art.3).
Le commissioni suddette, esaminate le domande e svolti gli accertamenti
sanitari occorrenti (eventualmente avvalendosi delle strutture del S.S.N.
o della Sanità Militare), trasmettevano il relativo verbale, con gli allegati,
alla prefettura, la quale provvedeva alla definizione della pratica.
Avverso i provvedimenti
di definizione delle domande era ammesso ricorso al Ministro dell’Interno;
si prevedeva, altresì, (art.3, 2° comma, ultimo alinea) la possibilità di
tutela in sede giurisdizionale innanzi al giudice ordinario.
-L.15.10.1990, n.295: a modifica di quanto
stabilito dal cit. art.3d.l.n.173 del 1988, si attribuiva la competenza a
svolgere gli accertamenti sanitari della invalidità civile alla Unità
sanitarie locali; le stesse avrebbero, poi, trasmesso copia dei verbali di
visita alla competente commissione medica periferica per le pensioni di guerra
e di invalidità civile, alla quale era attribuito il potere di disporre ulteriori
accertamenti e assegnato il compito di trasmettere i citati verbali alla prefettura
“per gli ulteriori adempimenti necessari per la concessione delle provvidenze
previste dalla legge” (art.1, comma 7).
Contro gli
eventuali accertamenti effettuati dalla commissione di cui al comma 7, era
possibile presentare ricorso al Ministro del Tesoro; avverso la decisione
del Ministro del Tesoro era ammessa la tutela giurisdizionale dinanzi al giudice
ordinario (comma 8).
-L.24.11.1993, n.537 (legge finanziaria per
il 1994): l’art.11 disponeva che, con regolamento da emanare ai sensi
dell’art.17, 2° comma, L.n.400/1988, si sarebbe provveduto al riordinamento
dei procedimenti in materia di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo,
sulla base dei criteri di semplificazione dei procedimenti; di distinzione
del procedimento di accertamento sanitario (attribuito alla competenza
delle commissioni mediche di cui alla
legge n.295 del 1990) da quello di concessione (attribuito alla competenza
delle prefetture); di soppressione dei comitati provinciali di assistenza
e beneficenza pubblica. Si disponeva, altresì, l’abrogazione, a far data dalla
entrata in vigore del previsto regolamento, di tutte le disposizioni con esso
incompatibili.
- Con D.P.R. 21.9.1994, n.698 è stato emanato
il regolamento previsto dal menzionato art.11 L.24.11.1993, n.537. Nell’art.1
di tale regolamento è stato previsto che le domande per l’accertamento
sanitario dell’invalidità civile vadano presentate presso le
commissioni mediche USL (di cui alla legge n.295 del 1990) competenti
per territorio e che con la medesima domanda l’interessato deve chiedere alla
competente prefettura la concessione
delle provvidenze (comma1); che rimangono ferme le competenze delle commissioni
mediche periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità civile (comma
4); che le commissioni dispongono la trasmissione alle prefetture dell’istanza
di concessione dei benefici, unitamente alla copia del verbale sanitario,
allorchè si sia riscontrata percentuale di invalidità che dia diritto alle
provvidenze economiche. Queste ultime vengono erogate, ai sensi del
successivo 5° comma, dal Ministero
dell’Interno. Avverso i verbali di
visita si prevede l’esperibilità di ricorso alla commissione medica superiore
e di invalidità civile. Quanto alla tutela giurisdizionale, invece, essa si
radica innanzi al g.o.: a tal riguardo, il D.P.R. in esame prevedeva (cfr.,
infra, la pronuncia sulla incostituzionalità
della norma) che nei procedimenti giurisdizionali concernenti gli accertamenti
sanitari la legittimazione passiva spettasse alla Regione o al Ministro
del Tesoro, a seconda che l’atto impugnato fosse stato emanato dalle commissioni
mediche operanti presso le Unità sanitarie locali o dalle commissioni mediche
periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità civile (art.3, 5° comma).Nell’art.6,
infine, è stabilito che, ferme restando le competenze delle prefetture nei
procedimenti di concessione e di pagamento delle provvidenze economiche, avverso
il decreto del prefetto è ammesso ricorso al ministro dell’Interno e che,
quanto ai procedimenti giurisdizionali innanzi al g.o. relativi alla concessione
delle provvidenze suddette, la legittimazione passiva spetta allo stesso
Ministero dell’Interno.
Con sentenza n.156 del 20.5.1996, la Corte Costituzionale ha annullato la disposizione di cui all’art.3, 5° comma del cit. regolamento, nella parte in cui prevedeva la legittimazione passiva della regione nei giudizi relativi agli accertamenti sanitari relativi all’invalidità civile svolti dalle commissioni mediche operanti presso le UU.SS.LL.. Nella motivazione della pronuncia la S.C. afferma che non poteva ipotizzarsi responsabilità alcuna in capo alla regione, in quanto la stessa non è titolare di alcuna diretta funzione in materia, bensì di un mero controllo sostitutivo, limitato alla data degli accertamenti.
Anche sulla
base di tale pronuncia del giudice delle leggi, dottrina e giurisprudenza
pacificamente ritengono di poter inferire dalle richiamate norme di riforma
del sistema dell’invalidità civile il principio programmatico della necessaria
corrispondenza tra procedimenti amministrativi e procedimenti giurisdizionali:
nelle controversie promosse dagli interessati davanti al giudice ordinario
(e aventi per oggetto, per un verso, l’accertamento sanitario e, per un altro
verso, l’erogazione delle provvidenze economiche) esclusa la legittimazione
passiva delle regioni deve ritenersi che essa spetti,
rispettivamente, al Ministero del Tesoro e al Ministero dell’Interno”
( ex multis, Cass., SS.UU., n.6894 del 14.7.1998).
- In seguito
all’entrata in vigore del D.lgs. 31.3.1998,
n.112, relativo al conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della L.15.3.1997,
n.59, si determina un nuovo assetto delle competenze relative all’invalidità
civile. L’art.130 del d.lgs. cit., stabilisce che, a decorrere dal centoventesimo
giorno dall’entrata in vigore del decreto medesimo la competenza alla erogazione
delle provvidenze economiche è trasferita ad un apposito fondo di gestione
istituito presso l’I.N.P.S. (comma 1).
Le funzioni
di concessione dei nuovi trattamenti economici sono state, invece,
trasferite alle regioni, le quali provvedono con risorse proprie alla eventuale
concessione di benefici aggiuntivi rispetto a quelli determinati con legge
dello Stato (comma 2).
Il 3° comma
dello stesso art.130, poi, nel ribadire il principio della separazione tra
la fase dell’accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici
economici già posto dall’art.11 L.n.537 del 1993, sancisce che nei procedimenti
giurisdizionali ed esecutivi, relativi alla concessione delle prestazioni
e dei servizi attivati a far data dal centoventesimo giorno dalla entrata
in vigore del decreto, la legittimazione passiva sarebbe spettata alle regioni
nel caso di procedimenti relativi alle provvidenze concesse dalle regioni
e all’I.N.P.S. negli altri casi, anche relativamente a provvedimenti concessori
antecedenti al termine suddetto.
A norma dell’art.132,
rubricato “Trasferimento alle regioni”, gli enti regionali avrebbero dovuto
individuare puntualmente con legge, entro sei mesi, le funzioni trasferite
o delegate ai comuni e agli enti locali e quelle mantenute in capo alle regioni.
In particolare, la legge regionale avrebbe conferito ai comuni e agli altri enti locali le funzioni e i compiti amministrativi concernenti, tra l’altro, gli invalidi civili, salvo quanto previsto dall’art.130 (ossia, deve ritenersi, salva la competenza di erogazione in capo all’I.N.P.S. e quella delle regioni per la concessione delle provvidenze aggiuntive).
In adempimento della menzionata norma, molte Regioni hanno attribuito le funzioni de quibus ai Comuni (Abruzzo, Emilia Romagna, Lazio, Liguria, Molise, Toscana, Umbria); altre alle AA.SS.LL. competenti per territorio (Lombardia e Veneto, Liguria, che ha peraltro previsto un periodo transitorio nel quale esercita la funzione attraverso una convenzione con l’INPS); altre alle Province (Marche); altre, infine, hanno mantenuto la funzione, prevedendo la stipula di apposita convenzione con l’INPS (Basilicata, Piemonte, Calabria).
-Con il d.lgs. 30.3.1999, n.96 (Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell’art.4, 5° comma L.15.3.1997, n.59 e successive modifiche), in assenza di esercizio della prevista potestà normativa da parte delle Regioni Campania e Puglia, si è stabilito che sono esercitate dai Comuni le funzioni amministrative relative alla concessione di nuovi trattamenti economici a favore degli invalidi civili, di cui all’art.132, 2° comma del medesimo decreto (art.47). Ai sensi dell’art.45 le Regioni esercitano, invece, esclusivamente funzioni di programmazione, coordinamento e verifica, nonché le funzioni amministrative relative: a) alla determinazione, per tutto il territorio regionale, di eventuali benefici aggiuntivi di cui all’art.130, 2° comma, d.lgs.n.112/1998; b) alla definizione dei criteri generali per le procedure di rilascio della concessione di nuovi trattamenti economici a favore degli invalidi civili e per i raccordi con la fase dell’accertamento sanitario disciplinata dal D.P.R.n.698/1994, emanato in attuazione della l.n.537 del 1993.
In virtù del pacifico principio della necessaria corrispondenza tra competenza procedimentale e legittimazione passiva nei relativi giudizi (cfr. giurisprudenza riportata supra), salva l’ipotesi di controversia relativa a provvidenze aggiuntive previste e finanziate dalla Regione Campania, deve ritenersi che questo ente non vada chiamato nei giudizi in materia di invalidità, e che la legittimazione passiva si radichi, invece, in capo ai Comuni se si controverta in tema di concessione, all’INPS se oggetto del giudizio sia la fase di erogazione delle provvidenze.
(A cura dell’avv. Almerina Bove dell’Avvocatura della Regione Campania)
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