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OPPOSIZIONE A ORDINANZA INGIUNZIONE  Sanzioni amministrative - Violazione legge 608/96 (omissione invio alla sezione Circoscrizionale per l'Impiego, della comunicazione relativa all'assunzione di 7 lavoratori; violazione legge 264/49 (omissione comunicazione, entro 5 giorni, della cessazione del rapporto di lavoro di 3 lavoratori); violazione legge 608/96 (omissione consegna, all'atto dell'assunzione, a 10 dipendenti della dichiarazione contenente i dati della registrazione nel libro matricola); violazione D.P.R. 1124/65 (omissione registrazione nel libro matricola e nel libro paga, relativamente a 7 lavoratori, dei dati e delle retribuzioni corrisposte) - Abolizione di sanzioni amministrative per violazioni relative alle norme sul collocamento, legge 388/2000, art.116 - Irretroattività della norma, inapplicabilità del principio del favor rei - Applicabilità del principio tempus regit actum. Tribunale di Nola, sentenza, 02.12.2003

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE DI NOLA

SECONDA SEZIONE CIVILE

in composizione monocratica, nella persona del dott. Raffaele Califano, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella causa civile iscritta al n. 5147 del ruolo generale degli affari contenziosi dell’anno 2002 e avente ad oggetto:

opposizione ad ordinanza ingiunzione; vertente

TRA

W e W.,

elettivamente domiciliati in Palma Campania, alla via (…), presso lo studio dell’Avv. dal quale sono rappresentati e difesi, giusta procura a margine del ricorso, OPPONENTI

E

DIREZIONE PROVINCIALE DEL LAVORO DI NAPOLI,

rappresentata dal funzionario appositamente delegato, Avv. (…),

OPPOSTA

CONCLUSIONI

Gli opponenti hanno chiesto l’annullamento dell’ordinanza ed, in subordine, la modifica della medesima.

L’autorità opposta ha chiesto il rigetto dell’opposizione.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso tempestivamente depositato, W e la W di x & C. S.a.s., in persona del x, legale rappresentante, hanno proposto opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione n. 1053/02 emessa dalla Direzione Provinciale del Lavoro di Napoli il 12 settembre 2002, con la quale è stato loro ingiunto di pagare la somma di euro 10.109,29.

Dagli atti prodotti dalla pubblica amministrazione emerge che agli ingiunti sono state imputate le violazioni:

1) di cui all’art. 9 bis, comma 2°, legge 608/96, per avere omesso l’invio alla sezione Circoscrizionale per l’Impiego, della comunicazione relativa all’assunzione di 7 lavoratori;

2) di cui all’art. 21, comma 1°, legge 264/49, per avere omesso di comunicare, entro 5 giorni, la cessazione del rapporto di lavoro di 3 lavoratori;

3) di cui all’art. 9 bis, comma 3°, legge 608/96, per avere omesso di consegnare, all’atto dell’assunzione, a 10 dipendenti la dichiarazione contenente i dati della registrazione nel libro matricola in uso;

4) di cui agli artt. 20 e 25 del D.P.R. 1124/65, per avere omesso di registrare nel libro matricola e nel libro paga, relativamente a 7 lavoratori, i dati e le retribuzioni corrisposte.

I ricorrenti, a sostegno dell’opposizione, hanno dedotto che le sanzioni contestate dovevano essere considerate abolite ex art. 116, comma 12°, della legge n. 388 del 2000; norma alla quale - a loro dire - doveva essere riconosciuta efficacia retroattiva: perché tanto impone la sua ratio legis; perché più favorevole ad essi ingiunti; ed infine e comunque perché si riferisce non alle condotte ma alla potestas puniendi.

In subordine, hanno contestato la mancata concessione dei benefici di cui all’art. 8 della legge n. 4 del 1929 ed al D.M. 1 settembre 1931, nonché la mancata applicazione dei minimi edittali.

Tanto rappresentato, hanno chiesto annullarsi ed in subordine modificarsi, l’ordinanza ingiunzione.

L’autorità opposta, depositati gli atti, si è costituita ed ha instato per il rigetto dell’opposizione contestando la valenza retroattiva della normativa invocata dai ricorrenti, nonché le censure mosse dai medesimi in via subordinata.

Nel corso del giudizio, gli opponenti hanno eccepito altresì la nullità della ordinanza ingiunzione perché emessa oltre il termine di cui alla legge n. 241 del 1990.

L’opposta ha dedotto la tardività dell’eccezione.

All’odierna udienza, sulla base delle conclusioni per come innanzi riportate, svoltasi la discussione della causa, questo giudice ha - ex art. 23, comma 8°, della legge n. 689 del 1981 - pronunciato la presente sentenza e ne ha dato integrale e pubblica lettura.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il motivo di opposizione, svolto in via principale, dagli ingiunti poggia sull’assunto dell’efficacia retroattiva del comma 12° dell’art. 116 della legge n. 388 del 2000, il quale dispone: «... sono abolite tutte le sanzioni amministrative relative a violazioni ... di norme sul collocamento di carattere formale».

L’assunto viene supportato puntando sostanzialmente su tre aspetti.

Il primo, valorizza la ratio legis del complessivo intervento normativo, che sarebbe da individuare nella volontà di favorire l’emersione del lavoro irregolare. La retroattività della norma - sostengono gli opponenti - sarebbe da far discendere da tale dato, ché proprio essa potenzierebbe al massimo l’intenzione del legislatore.

L’argomentazione - che assegna alla norma una sorta di “effetto condono” - non può essere condivisa perché, in mancanza di specifici addentellati normativi, non può che infrangersi contro l’ostacolo costituito dal principio di irretroattività delle norme concernenti le sanzioni amministrative sancito dall’art. 1, comma 2°, della legge 889 del 1981, il quale espressamente dispone che «le leggi che prevedono le sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e nei tempi in esse considerate».

Il secondo aspetto, muovendo dal fatto che la norma in esame è più favorevole ad essi ingiunti, propugna l’applicazione del principio del favor rei di cui ai commi 2° e 3° dall’art. 2 del codice penale.

Neppure la prospettazione in parola può essere condivisa.

Il principio codificato in materia penale non può ritenersi applicabile alle sanzioni amministrative, né in via diretta, né in via analogica.

Tale, d’altronde, è l’orientamento oramai consolidato della Suprema Corte la quale, a partire dalla decisione a sezioni unite del 1994 (sentenza 29.1.1994, n. 890), insegna che «in materia di illeciti amministrativi, l’adozione dei principi di legalità, di irretroattività e di divieto di applicazione dell’analogia, comporta l’assoggettamento del comportamento considerato alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole».

Il terzo aspetto dell’assunto degli opponenti riprende una soluzione di recente sostenuta da una decisione (la n. 7524, del 22 maggio 2002) della Suprema Corte di Cassazione.

Detta sentenza - che pure ha richiamato il principio consolidato dell’inapplicabilità nel campo delle sanzioni amministrative della legge più favorevole ed ha ritenuto non sussistente la portata retroattiva del comma 12° dell’art. 116 - ha sostenuto: «tuttavia, poiché la norma fa riferimento non alle condotte ma alla manifestazione della potestas puniendi della pubblica autorità, risultano rimosse le sanzioni amministrative relative ad infrazioni contestate dopo l’entrata in vigore della nuova legge ed è a tale momento, coincidente con la comunicazione dell’ordinanza ingiunzione, che deve farsi riferimento per risolvere il problema dell’ambito temporale di applicabilità della nuova normativa».

Orbene, il dictum appena esposto non può essere condiviso.

É da chiarire, ad esser precisi, che esso ha avuto riguardo a sanzioni in materia di previdenza ed assistenza e che la relativa decisione ha ritenuto di trarre argomenti anche dalla norma, a tali sanzioni peculiare, dell’art. 35 della legge 689/81.

In termini generali, però, essa afferma il principio in discussione rifacendosi sostanzialmente a giurisprudenza di legittimità che in realtà l’ha espressamente confutato.

É il caso delle sezioni unite del 1994, innanzi citate, le quali segnatamente sottoposero a vaglio critico una decisione in termini del 1989 (la n. 1231); esse ritennero che i presupposti a base della medesima non erano condivisibili e conclusero nei seguenti termini: «la circostanza che la nuova normativa sia entrata in vigore prima dell’emanazione dell’ordinanza ingiunzione risulta priva di rilievo alla stregua del principio secondo cui l’amministrazione che procede alla irrogazione di sanzioni amministrative punitive non esercita un potere amministrativo in senso proprio e con effetti costitutivi, ma adempie semplicemente il dovere istituzionale di provvedere alla riscossione di un credito già sorto per effetto della violazione, mediante la formazione - all’esito di un procedimento amministrativo di natura dichiarativa ed inteso a rendere liquido ed esigibile il credito stesso - di un titolo esecutivo stragiudiziale rappresentato dall’ordinanza ingiunzione, quale manifestazione di autotutela meramente esecutiva».

Ed è ancora il caso di Cassazione 20.9.1995, n. 9973 e di Cassazione 3.4.2000, n. 4007, che - entrambe - hanno ribadito i principi evidenziati dalle sezioni unite.

In realtà - a parere del Tribunale - non è sufficiente a ribaltare la ricostruzione operata dalle Sezioni unite l’ambiguità letterale della norma in esame, ossia il solo fatto che essa si serve del termine «abolizione» in luogo di quello di abrogazione e della locuzione «sanzioni amministrative» invece dei sostantivi violazioni o norme.

Ed invero, per un verso, la parola «abolizione» - che certamente è parola impropria - è diversa sì dalla parola abrogazione, ma lo è parimenti dalla parola estinzione, che è quella deputata in campo giuridico ad indicare il fenomeno del venir meno della sanzione di una condotta.

Per altro verso, c’è che parlare di estinzione di una sanzione in generale o equivale a parlare di abrogazione della norma che prevede tanto la fattispecie illecita quanto la conseguenza sanzionatoria, oppure è un non senso. Ché non si comprende che funzione svolgerebbero le norme prevedenti gli illeciti le cui conseguenze sanzionatorie - e solo esse conseguenze - siano state estinte (cioè abrogate, la forza del linguaggio s’impone) per sempre ed in via generale ed astratta.

In realtà, l’interpretazione sottesa all’orientamento che qui si contesta finisce per attribuire al termine «abolite» il significato di “abrogate retroattivamente”; finisce, cioè – nonostante che affermi di non volerlo fare - per dare alla norma efficacia retroattiva, ponendosi, di conseguenza, in contrasto con il divieto di cui all’art. 1 legge 689/81.

La Suprema Corte, infatti, reinvestita della questione, con la sentenza n. 16699 del 26 novembre 2002, ha ribadito l’indirizzo consolidato ed ha contestato la sussistenza nel corpo della norma in esame di portati innovativi tali da giustificare il vulnus al principio del tempus regit actum vigente in materia di sanzioni amministrative.

In via subordinata gli opponenti svolgono altri due motivi.

Con il primo essi contestano - in verità in modo confuso, facendo riferimento ad una normativa non più in vigore e che concerneva le violazioni finanziarie - la mancata applicazione di una sola sanzione, ossia - sembra di capire - del cosiddetto cumulo giuridico delle pene.

La doglianza è infondata.

Ed invero, la legge 689/81 non detta alcuna disciplina speciale per l’ipotesi, qual è quella di specie, in cui devono essere irrogate più sanzioni per diverse violazioni della stessa e/o di diverse disposizioni di legge commesse con più azioni. E c’è concordia tanto in dottrina quanto in giurisprudenza (v. Cass. 1502/96 e Cass. 7042/95) che a ciò consegue l’applicazione del cosiddetto cumulo materiale delle sanzioni.

Con il secondo motivo i ricorrenti contestano le entità delle sanzioni pecuniarie in concreto irrogate.

Anche la doglianza in parola è da disattendere, perché generica e sostanzialmente immotivata.

Da ultimo, è da dire che l’eccezione di illegittimità dell’ordinanza ingiunzione, perché emessa oltre il termine di 30 giorni sancito dalla legge n. 241 del 1990, sollevata dagli ingiunti in udienza è inammissibile. Essa costituisce una causa petendi nuova che in quanto tale non può essere sollevata nel corso del giudizio.

Ed invero, sono oramai principi consolidati: che il giudizio di opposizione a sanzione amministrativa si configura come un giudizio di cognizione il cui oggetto è delimitato dai motivi di opposizione, i quali si pongono quale causa petendi del giudizio medesimo; che detti motivi, a norma dell’art. 22, devono essere proposti al giudice nel termine ivi previsto a pena di inammissibilità; che l’opponente, di conseguenza, non può proporre domande nuove nel corso del giudizio (v. ex multis Cass. 11.9.2001, n. 11595 e Cass. 27.5.199, n. 5184).

L’opposizione dunque deve essere rigettata.

Il contrasto giurisprudenziale insorto, riverberatosi anche in sede di legittimità, consiglia la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale di Nola, seconda sezione civile, definitivamente pronunziando, ogni altra istanza, eccezione e difesa disattesa, così provvede:

1) rigetta l’opposizione;

2) compensa le spese di lite.

Così deciso in Nola, all’udienza del 2 dicembre 2003.

Il Giudice

(Dott. Raffaele Califano)

________www.iussit.it 03.12.2003 _________

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