nei giudizi di legittimità
delle leggi regionali in materia di: -vigilanza e controllo dell'attività
edilizia ; sanatoria edilizia straordinaria ; sanatoria degli abusi
edilizi - condono edilizio; responsabilità, sanzioni e sanatoria
(…)
-dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
dell'art. 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2), dell'art. 4,
dell'art. 6, commi 1, 2 e 5, e dell'art. 8, della legge della Regione
Campania 18 novembre 2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi
edilizi di cui al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo
32 così come modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326
di conversione e successive modifiche ed integrazioni);
-dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26,
comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre
2004, n. 23 (Vigilanza e controllo dell'attività edilizia ed
applicazione della normativa statale di cui all'articolo 32 del D.L.
30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche dalla legge 24 novembre
2003, n. 326);
-dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 1, della legge della Regione Marche 29 ottobre 2004, n.
23 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi), nella parte in cui non
prevede, quali ulteriori condizioni per la conseguibilità della
sanatoria, che le opere abusive non residenziali non abbiano comportato
un ampliamento del manufatto superiore al trenta per cento della volumetria
della costruzione originaria, e che le nuove costruzioni residenziali
non superino complessivamente i 3.000 metri cubi; (…)
______________________________________________________________
SENTENZA N. 49 ANNO 2006
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 26,
comma 4; 29, comma 2 (e ivi richiamato art. 8, comma 3); 32; 33, commi
1, 2, 3 (eccettuata lettera d) e 4; 34, commi 1 e 2, lettera a), della
legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza
e controllo dell'attività edilizia ed applicazione della normativa
statale di cui all'articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito
con modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326); dell'articolo 2,
commi 1, 2, 5, lettera c), e 6, della legge della Regione Toscana 20
ottobre 2004, n. 53 (Norme in materia di sanatoria edilizia straordinaria);
dell'articolo 3, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Marche 29
ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi); degli
articoli 1, comma 1, limitatamente alle parole "salvo quanto disposto
dalla presente legge"; 2, commi 1 e 2; 3, comma 1, della legge
della Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali
in materia di illeciti edilizi); dell'articolo 3, commi 1, lettere a)
e c), e 3, della legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni
in materia di condono edilizio); degli articoli 19; 20, comma 1, lettere
a) e c); 21, comma 1, lettere c), d), e) ed h), e 27, comma 4, della
legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme sulla vigilanza,
responsabilità, sanzioni e sanatoria in materia edilizia); e
degli articoli 1; 3 (eccettuate le lettere b) e d) del comma 2); 4;
6, commi 1, 2 e 5; 8, della legge della Regione Campania 18 novembre
2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, articolo 32 così come modificato dalla
legge 24 novembre 2003, n. 326 di conversione e successive modifiche
ed integrazioni), promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio
dei ministri, notificati il 20, il 27, il 29 dicembre 2004, il 7 e il
13 gennaio 2005 e depositati in cancelleria il 23, il 30 dicembre 2004
e il 7, l'11 e il 19 gennaio 2005 ed iscritti ai nn. 114 e 115 del registro
ricorsi 2004 e ai nn. 2, 3, 7, 8 e 9 del registro ricorsi 2005.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Emilia-Romagna, Toscana,
Marche, Lombardia, Veneto, Umbria e Campania;
udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 2005 il Giudice relatore
Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei
ministri, Giandomenico Falcon e Fabio Dani per la Regione Emilia-Romagna,
Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Stefano Grassi
per la Regione Marche, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Lombardia, Bruno Barel per la Regione Veneto, Giovanni Tarantini per
la Regione Umbria e Vincenzo Cocozza per la Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso n. 114 del 2004, notificato il 20 dicembre 2004 e depositato
il 23 dicembre 2004, il Presidente del Consiglio di ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato alcune disposizioni
della legge regionale dell'Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza
e controllo dell'attività edilizia ed applicazione della normativa
statale di cui all'articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito
con modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), e segnatamente
l'art. 26, comma 4, l'art. 29, comma 2 (e, per quanto ivi richiamato,
l'art. 8, comma 3), l'art. 32, l'art. 33, commi da 1 a 4 (eccettuata,
nel comma 3, la lettera d), l'art. 34, commi 1 e 2 (con esclusione delle
lettere b, c ed e del comma 2).
Con ricorso n. 115 del 2004, notificato il 27 dicembre 2004 e depositato
il 30 dicembre 2004, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'art. 2, commi 1, 2, 5 (limitatamente alla lettera c) e 6, della legge
della Regione Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme in materia di sanatoria
edilizia straordinaria).
Con ricorso n. 2 del 2005, notificato il 29 dicembre 2004 e depositato
il 7 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'art. 3 (eccettuato il comma 4) della legge della Regione Marche 29
ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi).
Con ricorso n. 3 del 2005, notificato il 29 dicembre 2004 e depositato
il 7 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'art. 1, comma 1 (limitatamente alle parole "salvo quanto disposto
dalla presente legge"), l'art. 2, commi 1 e 2, e l'art. 3, comma
1, della legge della Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni
regionali in materia di illeciti edilizi).
Con ricorso n. 7 del 2005, notificato il 7 gennaio 2005 e depositato
in data 11 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato l'art 3, commi 1, lettera a) e c), e 3, della legge della
Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di condono
edilizio).
Con ricorso n. 8 del 2005, notificato il 7 gennaio 2005 e depositato
in data 11 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato la legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme
sulla vigilanza, responsabilità, sanzioni e sanatoria in materia
edilizia), limitatamente all'art. 20, comma 1, lettere a) e c); all'art.
21, comma 1, lettere c), d) e) ed h); agli artt. 19 e 27, comma 4 (tali
ultime due disposizioni sono impugnate in virtù della loro asserita
"connessione" con le altre).
Con ricorso n. 9 del 2005, notificato il 13 gennaio 2005 e depositato
il 19 gennaio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'art. 1, l'art. 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2), l'art.
4, l'art. 6 (soltanto i commi 1, 2 e 5) e l'art. 8 della legge della
Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli
abusi edilizi di cui al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo
32, così come modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326,
di conversione e successive modifiche ed integrazioni).
Le disposizioni impugnate, nella prospettazione del ricorrente, incorrerebbero
nella violazione degli artt. 3 (sotto diversificati profili), 42, 81,
97, 117, secondo comma, lettere a), e), l), s), 117, terzo comma, 119
della Costituzione, nonché del principio di autonomia degli enti
locali.
Inoltre, per ciò che riguarda tutte le disposizioni impugnate
della legge n. 10 del 2004 della Regione Campania, il ricorrente rileva
che questa legge sarebbe stata emanata il 18 novembre 2004, e dunque
quando era oramai scaduto il termine del 12 novembre 2004 stabilito
dall'art. 5, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi
urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito con modificazioni
nella legge 30 luglio 2004, n. 191. Pertanto si dovrebbe verificare
la legittimità costituzionale di tutte le disposizioni impugnate
alla luce dell'art. 117, terzo comma, Cost. e del principio di "leale
collaborazione".
2. - In particolare, in relazione alla legge regionale dell'Emilia-Romagna
n. 23 del 2004, l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimità
costituzionale:
a) dell'art. 26, comma 4, il quale dispone che "le opere edilizie
autorizzate e realizzate in data antecedente all'entrata in vigore della
legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme sulla edificabilità dei suoli),
che presentino difformità eseguite nel corso dell'attuazione
del titolo edilizio originario, si ritengono sanate, fermo restando
il rispetto dei requisiti igienico-sanitari e di sicurezza", poiché
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., dal momento che introdurrebbe
- peraltro in contrasto con la tendenza alla riduzione dell'ambito applicativo
della sanatoria propria di altre norme della stessa legge regionale
- "una sanatoria straordinaria gratuita ed ope legis non sorretta
da alcun principio fondamentale determinato dallo Stato, e contrastante
con le esigenze della finanza pubblica"; inoltre la medesima norma
violerebbe l'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una discriminazione
tra i proprietari basata sulla diversa collocazione temporale degli
illeciti, consentendo la sanatoria ex lege solo per quelli più
risalenti nel tempo;
b) e c) dell'art. 29, comma 2, il quale stabilisce che "qualora
in sede di definizione della domanda di sanatoria o di controlli successivi
alla stessa sia accertato che la asseverazione del professionista abilitato"
contenga dichiarazioni non veritiere, rilevanti ai fini del conseguimento
del titolo, "trova applicazione quanto disposto dall'articolo 8,
comma 3", nonché dell'art. 8, comma 3, per quanto richiamato
dall'art. 29, secondo il quale "nel caso in cui il titolo abilitativo
contenga dichiarazioni non veritiere del progettista necessarie ai fini
del conseguimento del titolo stesso, l'Amministrazione comunale ne dà
notizia all'Autorità giudiziaria nonché al competente
Ordine professionale, ai fini dell'irrogazione delle sanzioni disciplinari",
in quanto entrambe le summenzionate disposizioni violerebbero l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione alla materia dell'"ordinamento
civile e penale", nonché dell'art. 117, terzo comma, Cost.
in quanto contrasterebbero con la competenza statale concorrente in
materia di "professioni";
d) dell'art. 32, il quale disciplina in linea generale gli interventi
non ammessi a sanatoria, aggiungendo a quelli ritenuti tali dalla normativa
statale di principio, anche gli interventi e le opere "per la cui
realizzazione siano stati utilizzati contributi pubblici erogati successivamente
al 1995 a qualunque titolo dallo Stato, dalla Regione e dagli enti locali",
nonché gli interventi realizzati su unità abitative già
oggetto di titolo in sanatoria, ai sensi dei capi IV e V della legge
n. 47 del 1985 o dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994, "per
la regolarizzazione amministrativa di interventi di nuova costruzione
o di ristrutturazione nonché interventi di ampliamento o soprelevazione
che abbiano comportato nuove unità immobiliari". Tale disposizione
violerebbe gli artt. 3, primo comma, 42, 117 e 119 Cost., in quanto
la previsione di ulteriori (rispetto a quelle previste dalla legislazione
statale) condizioni ostative all'ammissibilità della sanatoria
contrasterebbe con la normativa statale di principio, con il principio
di uguaglianza e con la disciplina costituzionale della proprietà
privata, determinando una irragionevole discriminazione "tra proprietari
di edifici ed anche tra autori (eventualmente imputati) degli illeciti
edilizi";
e) dell'art. 33, comma 1, il quale dispone che "in tutto il territorio
della Regione non è ammesso il rilascio dei titoli in sanatoria
per la costruzione di nuovi manufatti edilizi fuori terra o interrati
realizzati in contrasto con la legislazione urbanistica o con le prescrizioni
degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003".
Tale disposizione violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., perché,
escludendo dalla assoggettabilità al condono edilizio i nuovi
manufatti, contrasterebbe con la norma statale di principio di cui all'art.
32, comma 25, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, della
legge 24 novembre 2003, n. 326, secondo la quale non può essere
esclusa - ma, eventualmente, soltanto delimitata - la sanabilità
delle nuove costruzioni residenziali di modeste dimensioni realizzate
in contrasto con gli strumenti urbanistici. Contrasterebbe, inoltre,
con l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e), Cost., in quanto inciderebbe
nelle materie - affidate alla competenza esclusiva dello Stato - "dei
rapporti con l'Unione europea", della "moneta" e "del
sistema tributario e contabile dello Stato", nonché con
l'art. 117, terzo comma, con l'art. 119 Cost. e la potestà statale
di coordinamento della finanza pubblica, con l'art. 81 Cost. in quanto
inciderebbe negativamente sulla copertura finanziaria di molte leggi
di spesa che "fanno affidamento sul gettito del condono edilizio",
determinando una "indebita turbativa dell'equilibrio finanziario
del Paese nel suo insieme"; con l'art. 3, Cost., in quanto la restrizione
dell'ambito applicativo della disciplina statale del condono edilizio
comporterebbe una violazione del principio di uguaglianza; con l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. relativamente alla competenza
statale esclusiva in materia di ordinamento civile e penale, dal momento
che la medesima tipologia di illecito urbanistico riceverebbe nella
Regione, per effetto dell'applicazione della norma impugnata, un diverso
trattamento giudiziario;
f) dell'art. 33, commi 2 e 3, nella parte in cui riduce in modo sostanziale
l'ammissibilità della sanatoria per gli ampliamenti e le sopraelevazioni,
discostandosi dai limiti previsti dall'art. 32, comma 25, decreto-legge
n. 269 del 2003. Tale disposizione violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., perché, riducendo irrazionalmente e irragionevolmente
l'ambito degli interventi ammessi al condono edilizio, contrasterebbe
con l'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, l'art. 117,
secondo comma, lettere a) ed e), l'art. 117, terzo comma, nonché
l'art. 119 Cost., in quanto ridurrebbe il gettito finanziario previsto
dalla normativa statale sul condono edilizio, in tal modo incidendo
su materie di competenza statale esclusiva ("rapporti dello Stato
con l'Unione europea", "moneta") e concorrente ("coordinamento
della finanza pubblica"); l'art. 81 Cost. in quanto avrebbe effetto
sulla copertura finanziaria di molte leggi di spesa che "fanno
affidamento sul gettito del condono edilizio", determinando una
"indebita turbativa dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo
insieme"; l'art. 3, Cost., in quanto la restrizione dell'ambito
applicativo della disciplina statale del condono edilizio comporterebbe
una violazione del principio di uguaglianza; l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. in relazione alla competenza statale esclusiva in
materia di ordinamento civile e penale, dal momento che la medesima
tipologia di illecito urbanistico riceverebbe, per effetto dell'applicazione
della norma impugnata, un diverso trattamento giudiziario; l'art. 3
Cost. nella parte in cui introduce, per gli edifici bifamiliari (art.
32, comma 3, lettera b), un limite (100 metri cubi) irragionevolmente
più severo rispetto a quello (cento metri quadrati) "che
segna il confine tra la nozione di variazione essenziale e quella di
parziale difformità (per l'Emilia-Romagna, art. 23 della legge
reg. 25 novembre 2002, n. 31)";
g) dell'art. 33, comma 3 (ad eccezione della lettera d), concernente
gli ampliamenti e le sopraelevazioni di manufatti esistenti, e dell'art.
34, comma 2, concernente gli interventi di ristrutturazione edilizia,
nella parte in cui ammettono (soltanto) la sanatoria straordinaria di
interventi edilizi "che siano conformi alla legislazione urbanistica
ma che contrastino con le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti
alla data del 31 marzo 2003", poiché violerebbero l'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto contrasterebbero con la normativa
statale di principio relativa alla individuazione degli interventi ammissibili
a sanatoria, non essendo chiara la portata del requisito della conformità
alla legislazione urbanistica e potendo esso determinare una ridottissima
possibilità di applicazione del condono, anche in relazione ad
abusi minori;
h) dell'art. 33, comma 4, il quale stabilisce che "qualora gli
ampliamenti di cui al comma 3, lettera a), punto 1), riguardino edifici
con originaria funzione diversa da quella abitativa, tali immobili sono
obbligati a mantenere una destinazione d'uso non abitativa nei venti
anni successivi alla data di entrata in vigore della presente legge",
nella parte in cui vincola per venti anni la destinazione d'uso degli
immobili condonati, poiché violerebbe gli artt. 3, 117, secondo
comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, 119, 81 Cost., "l'autonomia
degli enti locali in relazione all'esercizio della potestà urbanistica",
l'art. 42 Cost. e la disciplina costituzionale della proprietà
privata;
i) e l) dell'art. 34, comma 1, il quale esclude dalla sanatoria gli
interventi di ristrutturazione edilizia "realizzati in contrasto
con la legislazione urbanistica o con le prescrizioni degli strumenti
urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003, fatto salvo quanto
disposto dal comma 2", senza "distinguere tra ristrutturazioni
per le quali è necessario permesso di costruire e ristrutturazioni
a volumetria e superficie utile lorda invariate" (che non comportano,
di regola, alterazioni del carico urbanistico, e dunque non implicano
oneri per la riqualificazione urbana a carico delle comunità
locali), nonché dell'art. 34, comma 2, il quale ammette a sanatoria
gli interventi di ristrutturazione purché ricorrano le condizioni
elencate e siano conformi alla legislazione urbanistica, ed in particolare,
la lettera a), la quale ammette a sanatoria gli interventi di ristrutturazione
edilizia che "non comportino aumento delle unità immobiliari,
fatte salve quelle ottenute attraverso il recupero ai fini abitativi
dei sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari",
poiché violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
contrasterebbero con la normativa statale di principio che non prevede
tali limitazioni.
3. - Con riguardo alla legge regionale della Toscana n. 53 del 2004,
l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 2, comma 1, nella parte in cui ammette alla sanatoria edilizia
soltanto "le opere e gli interventi (…) realizzati con variazioni
essenziali dal titolo abilitativo o comunque in difformità rispetto
ad esso", escludendo dall'ambito di applicazione del condono gli
immobili realizzati in assenza di permesso di costruire, ed inoltre,
nella parte in cui subordina la sanabilità al "rispetto
dei limiti indicati dal comma 2". Tale disposizione violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, nel circoscrivere i limiti
di volumetria e nell'escludere del tutto tipologie di abusi dall'ambito
degli interventi ammessi alla sanatoria, contrasterebbe con il principio
fondamentale posto dalle norme statali concernenti il condono edilizio
che consente alle Regioni soltanto la possibilità di "specificare
i limiti (quantitativi e non) della sanabilità", nonché
di "limare entro margini di ragionevole tollerabilità (…)
le volumetrie massime previste dal legislatore statale"; l'art.
117, secondo comma, lettere a) ed e), Cost., in quanto inciderebbe nelle
materie - affidate alla competenza esclusiva dello Stato - dei "rapporti
con l'Unione europea", della "moneta" e del "sistema
tributario e contabile dello Stato"; l'art. 117, terzo comma, e
l'art. 119 Cost. e la potestà statale di coordinamento della
finanza pubblica; l'art. 81 Cost., in quanto comprimerebbe il gettito
derivante dal condono edilizio sul quale più leggi del Parlamento
farebbero affidamento, ledendo "le potestà statali di governo
della finanza pubblica", e potendo "essere considerato indebita
turbativa dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme";
l'art. 3 Cost. ed il principio di eguaglianza; l'art. 117, comma 2,
lettera l), Cost., in relazione alla competenza esclusiva statale in
esso prevista nelle materie dell'ordinamento civile e penale, in ragione
della "asistematicità" delle pronunzie giurisdizionali
che i giudici comuni sarebbero chiamati a rendere in applicazione della
normativa impugnata;
b) dell'art. 2, comma 2, che individua gli interventi non suscettibili
di sanatoria, poiché violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.
in quanto si discosterebbe "eccessivamente" e "irrazionalmente",
dai "limiti quantitativi" alla sanabilità di ampliamenti
e ristrutturazioni, previsti dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge
n. 269 del 2003; violerebbe, altresì, l'art. 117, secondo comma,
lettere a) ed e), Cost., in quanto inciderebbe nelle materie - affidate
alla competenza esclusiva dello Stato - dei "rapporti con l'Unione
europea", della "moneta" e del "sistema tributario
e contabile dello Stato"; l'art. 117, terzo comma, e l'art. 119
Cost. e la potestà statale di coordinamento della finanza pubblica;
l'art. 81 Cost., in quanto comprimerebbe il gettito derivante dal condono
edilizio sul quale più leggi del Parlamento farebbero affidamento,
ledendo "le potestà statali di governo della finanza pubblica",
e potendo "essere considerato indebita turbativa dell'equilibrio
finanziario del Paese nel suo insieme"; l'art. 3 Cost. ed il principio
di eguaglianza; l'art. 117, comma 2, lettera l), Cost., in relazione
alla competenza esclusiva statale in esso prevista nelle materie dell'ordinamento
civile e penale, in ragione della "asistematicità"
delle pronunzie giurisdizionali che i giudici comuni sarebbero chiamati
a rendere in applicazione della normativa impugnata;
c) dell'art. 2, comma 5, lettera c), il quale esclude del tutto dalla
sanatoria "le opere e gli interventi in contrasto con le destinazioni
d'uso ammesse, nella zona interessata, dagli strumenti urbanistici vigenti
al momento dell'entrata in vigore" della medesima legge, poiché
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost, introducendo "un limite
non sorretto da (un) principio determinato dal legislatore statale",
nonché in quanto consentirebbe, "nella concreta applicazione"
della normativa, "discrezionalità non compatibili con la
'meccanica' di un condono edilizio";
d) dell'art. 2, comma 6, ai sensi del quale, "qualora i vincoli
di cui al comma 4 e al comma 5, lettera a), siano istituiti dopo l'entrata
in vigore della presente legge, si applica quanto previsto dall'articolo
32 della l. n. 47/1985. Si applica ugualmente l'articolo 32 della l.
n. 47/1985 per la sanatoria delle opere di cui al comma 5, lettera a),
conformi agli strumenti urbanistici", laddove sembra attribuire
ai vincoli istituiti dopo l'entrata in vigore della legge de qua "la
forza di impedire la sanatoria straordinaria", poiché violerebbe
gli artt. 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.; l'art. 3 Cost.,
in quanto il principio di eguaglianza sarebbe "irrazionalmente
leso dalla facoltà (e dalla attuale minaccia) di travolgere in
futuro ed in modo discrezionale l'affidamento del cittadino che autodenuncia
l'abuso edilizio"; l'art. 97 Cost. ed i principi di imparzialità
e buon andamento dell'amministrazione.
4. - In relazione alla legge regionale della Regione Marche n. 23 del
2004, l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimità
costituzionale:
a) dell'art. 3, commi 1 e 3, nella parte in cui introduce limiti quantitativi
all'ambito degli interventi ammessi alla sanatoria straordinaria, riducendo
le volumetrie massime assentibili ed escludendo quasi del tutto la sanatoria
per le nuove costruzioni residenziali, in tal modo ponendosi in contrasto
con i principi stabiliti dalla legislazione statale, poiché violerebbe
gli artt. 81, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma,
119 Cost. (per le medesime ragioni invocate nei ricorsi n. 114 e n.
115 del 2004), nonché l'art. 3 Cost. in quanto alterna in modo
"poco razionale" "misure di volumetria a misure di superficie",
senza specificare se si tratta di superficie utile lorda o netta, ed
in quanto sopprime "la essenziale distinzione tra nuove costruzioni
e ampliamenti" ed inoltre per aver "fatto ricorso soltanto
a limiti massimi espressi in cifre assolute";
b) dell'art. 3, nella parte in cui - per effetto della soppressione
del limite del 30 per cento della volumetria e del limite di 3.000 metri
cubi previsti dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nonché
a causa della mancata differenziazione delle nuove costruzioni non residenziali
- estende l'ambito della sanabilità, in quanto violerebbe l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., il quale attribuisce alla competenza
esclusiva dello Stato la materia dello "ordinamento civile e penale".
5. - Con riguardo alla legge della Regione Lombardia n. 31 del 2004,
l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimità costituzionale:
a), b), c) e d) dell'art. 2, comma 1, nella parte in cui esclude dalla
sanatoria straordinaria le "nuove costruzioni, residenziali e non,
qualora realizzate in assenza del titolo abilitativo edilizio e non
conformi agli strumenti urbanistici generali vigenti alla data di entrata
in vigore della presente legge"; della medesima disposizione, nella
parte in cui appare escludere anche le opere realizzate in totale difformità
dal titolo o con variazioni essenziali; ancora dell'art. 2, comma 1,
nella parte in cui riduce - in relazione agli ampliamenti - i limiti
massimi di volumetria aggiuntiva ammessi a sanatoria straordinaria,
consentendoli solo ove contenuti entro il "20 per cento della volumetria
della costruzione originaria o, in alternativa, di 500 metri cubi";
dell'art. 2, comma 2, il quale, nello stabilire che "non sono suscettibili
di sanatoria i mutamenti di destinazione d'uso, qualora superiori a
500 metri cubi per singola unità immobiliare e non conformi alle
previsioni urbanistiche comunali vigenti alla data di entrata in vigore
della presente legge", pone due differenti limiti, ulteriori a
quelli stabiliti dalla normativa statale, alla sanabilità dei
mutamenti di destinazione d'uso, "senza distinguere tra mutamenti
implicanti opere ed altri mutamenti e tra mutamenti incidenti sui carichi
urbanistici ed altri mutamenti".
Le indicate disposizioni, secondo il ricorrente, violerebbero gli artt.
3, 81, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, e
119 Cost. per le medesime ragioni invocate nei ricorsi nn. 114 e 115
del 2004;
e) dell'art. 3, comma 1, ove "considerato esaustivo ed a se stante"
rispetto alla legislazione statale, e dunque, "interpretabile a
contrario" nel senso di consentire un ampliamento dell'ambito della
sanatoria, poiché violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.,
in quanto sarebbe contrastante "con il principio posto dall'art.
32, comma 27, lettera d)", del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269, e l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in quanto invaderebbe
l'ambito della competenza statale esclusiva in materia di "ordinamento
civile e penale".
6. - In relazione alla legge della Regione Veneto n. 21 del 2004, l'Avvocatura
generale dello Stato afferma la illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 3, comma 1, lettera a), il quale ammette a sanatoria "le
tipologie di opere di cui all'allegato 1 della legge sul condono"
a condizione che "gli ampliamenti di costruzioni a destinazione
industriale, artigianale e agricolo-produttiva non superino il 20 per
cento della superficie coperta fino ad un massimo di 450 metri quadrati
di superficie lorda di pavimento", poiché violerebbe l'art.
117, terzo comma, Cost, in quanto, individuando i limiti quantitativi
degli abusi sanabili con riferimento alla superficie e non al volume,
renderebbe possibile il superamento del limite di 750 metri cubi fissato
dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, in contrasto
con i principi fondamentali della materia "governo del territorio"
individuati dalla sentenza di questa Corte n. 196 del 2004 nella disciplina
statale posta dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, ed in
particolare con il limite massimo delle volumetrie sanabili ivi indicato;
nonché l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto,
estendendo l'ambito della sanabilità, determinerebbe una palese
invasione della competenza statale in materia di "ordinamento civile
e penale";
b) dell'art. 3, comma 1, lettera c), il quale, nella parte in cui dispone
che "le tipologie di opere di cui all'allegato 1 della legge sul
condono sono suscettibili di sanatoria edilizia a condizione che (…)
c) le nuove costruzioni siano pertinenze di fabbricati residenziali
prive di funzionalità autonoma, fino ad un massimo di 300 metri
cubi", esclude dal condono edilizio le "nuove costruzioni
residenziali" diverse da quelle pertinenziali e aventi volumetria
non superiore a 300 metri cubi, poiché violerebbe l'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto contrasterebbe con "un principio
determinato dal legislatore statale" nonché con la "configurabilità"
- che sarebbe stata ammessa anche dalla Corte costituzionale - "di
una sanatoria straordinaria di illeciti urbanistici"; violerebbe,
inoltre, l'art. 117, terzo comma, l'art. 119 Cost. e la competenza statale
in materia di coordinamento della finanza pubblica; l'art. 117, secondo
comma, lettere a) ed e), Cost., in quanto inciderebbe sulla competenza
esclusiva statale in materia di "rapporti con l'Unione europea",
"moneta", "ordinamento civile e penale"; l'art.
81 Cost., per contrasto con il principio di copertura finanziaria; l'art.
3, Cost. e il principio di eguaglianza ivi sancito; l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. in quanto invaderebbe l'ambito della competenza
statale esclusiva in materia di "ordinamento civile e penale";
c) dell'art. 3, comma 3, il quale dispone che "ad integrazione
di quanto previsto dall'articolo 32, commi 26 e 27, della legge sul
condono, nelle aree assoggettate ai vincoli di cui all'articolo 32"
della legge n. 47 del 1985 e successive modificazioni, "sono suscettibili
di sanatoria edilizia, a condizione che l'intervento non sia precluso
dalla disciplina di tutela del vincolo, esclusivamente i seguenti interventi,
ancorché eseguiti in epoca successiva alla imposizione del relativo
vincolo: a) i mutamenti di destinazione d'uso, con o senza opere, qualora
la nuova destinazione d'uso sia residenziale e non comporti ampliamento
dell'immobile; b) le opere o modalità di esecuzione non valutabili
in termini di volume". Tale disposizione, nella misura in cui farebbe
riferimento ad interventi non incidenti sulla volumetria, ma solo sulla
"superficie utile", escludendo dalla sanatoria "ogni
altro intervento abusivo", violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo
e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni indicate nei ricorsi
nn. 114 e 115 del 2004), nonché l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. sia in quanto sarebbe riservata al legislatore statale "la
tutela dei valori (ad esempio ambientali) presidiati" dai vincoli
di cui all'art. 32 della legge n. 47 del 1985, sia in quanto possa in
concreto consentire la sanatoria che sarebbe invece esclusa in via assoluta
dall'art. 33 della legge n. 47 del 1985.
7. - In relazione alla legge della Regione Umbria n. 21 del 2004, l'Avvocatura
generale dello Stato afferma la illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 20, comma 1, lettera a), il quale, nel disciplinare la
sanabilità degli ampliamenti di fabbricati esistenti introducendo
limiti quantitativamente diversi rispetto a quelli previsti dall'art.
32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, discrimina tra unità
immobiliari destinate ad attività produttive ed altre unità
immobiliari e determina tali limiti in "metri quadri di superficie
utile coperta", anziché in termini di volume, così
violando gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per
le medesime ragioni indicate nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004);
b) dell'art. 20, comma 1, lettera c), il quale ammette la sanatoria
delle "opere riconducibili alle seguenti tipologie di illecito
edilizio indicate con i numeri 3, 4, 5 e 6 dell'Allegato 1" al
decreto-legge n. 269 del 2003, anche con eventuale modifica delle destinazioni
d'uso le quali "siano esse realizzate in conformità o in
difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli
strumenti urbanistici alla data del 2 ottobre 2003", poiché
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, ove la data del
2 ottobre 2003 fosse riferita alla realizzazione delle opere, contrasterebbe
"con il fondamentale principio posto dall'art. 32, comma 25, del
citato decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, il quale fa riferimento
alle opere realizzate entro il 31 marzo 2003"; l'art. 117, secondo
comma, lettera l), in quanto invade la competenza esclusiva dello Stato
in materia di "ordinamento civile e penale;
c) dell'art. 21, comma 1, lettera c), nella parte in cui esclude la
sanabilità di opere abusive che comportino "utilizzo di
aree in zona agricola per usi del suolo diversi da quello agricolo",
potendo determinare la preclusione della sanatoria nelle zone agricole,
oltretutto in contraddizione con il precedente art. 20, comma 1, lettera
a), numero 3, ove viene espressamente menzionata la "zona E",
poiché violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma,
e 119 Cost., in quanto determinerebbe una irragionevole diminuzione
dell'ambito degli interventi condonabili;
d) dell'art. 21, comma 1, lettera d), il quale, escludendo dal condono
edilizio straordinario i "nuovi edifici, salvo quanto previsto
dall'art. 20, comma 1, lettera b)", della medesima legge regionale,
ridurrebbe l'ambito delle fattispecie passibili di sanatoria, in contrasto
con i principi fondamentali posti dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge
n. 269 del 2003, ai sensi del quale sarebbero ammesse a sanatoria anche
le "nuove costruzioni residenziali", violerebbe gli artt.
3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni
svolte nei ricorsi n. 114 e n. 115 del 2004);
e) dell'art. 21, comma 1, lettera e), nella parte in cui esclude la
sanabilità dell'ampliamento di edifici la cui "intera"
costruzione abbia già beneficiato di "precedenti condoni
edilizi", poiché violerebbe l'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe
una disuguaglianza non sorretta da un principio della legislazione statale;
gli artt. 3 e 42 Cost., in quanto gli attuali proprietari degli edifici
in questione potrebbero essere soggetti diversi dagli autori dei precedenti
abusi e dai proprietari degli immobili all'epoca in cui essi sono stati
realizzati; l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in quanto tale
discriminazione sarebbe invasiva della competenza esclusiva statale
in materia di "ordinamento civile e penale";
f) dell'art. 21, comma 1, lettera h), il quale - nell'escludere dalla
sanatoria gli interventi "di ampliamento nelle zone omogenee A
di cui al D.M. n. 1444/1968" ad eccezione "di quelli di cui
all'articolo 20, comma 2" - equipara "i centri storici ai
'siti archeologici' e tutti i relativi edifici a quelli sottoposti a
vincolo extraurbanistico", così determinando una irragionevole
diminuzione dell'ambito degli interventi per i quali è ammesso
il condono edilizio; tale disposizione violerebbe gli artt. 3, 81, 117,
secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni indicate
nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004);
g) dell'art. 19, il quale al comma 1 afferma che "i limiti, le
condizioni e le modalità per il rilascio del titolo abilitativo
in sanatoria (…) sono disciplinate dal presente titolo", mentre
al successivo comma 2 afferma che "per quanto non disposto dal
presente titolo si applicano" le normative statali del 1985 e del
1994, nonché i termini temporali, le modalità e le procedure
previste dalle norme statali del 2003, "in connessione con le doglianze
in precedenza formulate"; tale disposizione violerebbe gli artt.
3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost., in quanto conterrebbe
disposizioni poco chiare ed inoltre, in quanto la mancata menzione delle
"successive modifiche ed integrazioni" della disciplina statale
del 1985 e del 1994 potrebbe "ingenerare incertezze e controversie";
h) dell'art. 27, comma 4, il quale dispone che "l'ampliamento di
cui alla lettera a) del comma 1 dell'articolo 20, per gli edifici costituiti
da più unità immobiliari dello stesso avente titolo, o
da unità immobiliari pertinenziali insistenti all'interno del
lotto o dell'area, sempre dello stesso avente titolo, è ammesso
per una sola volta ed è riferito alla sommatoria delle superfici
di tutte le unità immobiliari interessate, salvo che ogni unità
immobiliare si configuri come autonoma struttura abitativa, produttiva
o a servizi", laddove dovesse intendersi riferito anche ai casi
di più proprietari di unità immobiliari comprese in edificio
condominiale o di un unico proprietario di più unità immobiliari
autonome, poiché violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.
8. - Con riguardo alla legge della Regione Campania n. 10 del 2004,
l'Avvocatura generale dello Stato afferma la illegittimità costituzionale:
a) degli artt. 1, 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2), 4, 6
(soltanto i commi 1, 2 e 5) e 8, in quanto emanati quando era oramai
decorso il termine di quattro mesi (scaduto il 12 novembre 2004) stabilito
dall'art. 5, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi
urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito con modificazioni
nella legge 30 luglio 2004, n. 191, per l'emanazione della legge di
cui al comma 26 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, così
violando l'art. 117, terzo comma, Cost. e il principio di "leale
collaborazione", in quanto, decorso il termine suddetto, la potestà
normativa regionale avrebbe potuto essere esercitata soltanto recependo
la normativa statale già divenuta applicabile, "senza possibilità
di contraddirla";
b), c), d), e) dell'art. 1, comma 1, il quale dispone che "la presente
legge disciplina la possibilità, le condizioni e le modalità
per l'ammissibilità a sanatoria degli abusi edilizi di cui al
decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32, convertito in
legge dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, articolo 1 e successive
modificazioni e integrazioni", laddove sia suscettibile di essere
interpretato nel senso di escludere "dal tessuto normativo complessivo"
le disposizioni statali in esso citate; dell'art. 3, comma 1, nella
parte in cui esclude dalla sanatoria straordinaria tutte le "opere
abusive che hanno comportato la realizzazione di nuove costruzioni difformi
dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici
vigenti alla data di esecuzione delle stesse", in contrasto con
l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, ed inoltre nella parte
in cui, irrazionalmente darebbe rilevanza a norme e strumenti urbanistici
non più vigenti al momento dell'entrata in vigore della legge
regionale; dell'art. 4, comma 1, lettera a), il quale, disponendo che
sono sanabili le opere abusive rientranti tra le tipologie di cui all'allegato
1 del decreto-legge n. 269 del 2003, se le stesse "hanno comportato
un ampliamento del manufatto inferiore al quindici per cento della volumetria
della costruzione originaria, sempre che l'ampliamento non superi complessivamente
i 250 metri cubi", pone per gli ampliamenti due limiti più
severi rispetto a quelli previsti dalla norma statale ed inoltre tra
loro cumulativi in tal modo restringendo l'ambito della sanatoria; dell'art.
4, comma 1, lettera b), il quale stabilisce che sono sanabili le opere
abusive che "hanno comportato la realizzazione di nuove costruzioni
conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle stesse e aventi una
volumetria inferiore a 250 metri cubi per singola richiesta di titolo
edilizio in sanatoria, sempre che la nuova costruzione non superi complessivamente
i 600 metri cubi".
Tutte le summenzionate disposizioni violerebbero, secondo il ricorrente,
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, introducendo limiti quantitativi
alla sanabilità delle opere abusive "irrazionalmente ed
eccessivamente inferiori a quelli determinati dall'art. 32, comma 25",
della normativa statale, contrasterebbero con i principi fondamentali
da essa posti; l'art. 117, terzo comma, l'art. 119 Cost. e la competenza
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica; l'art. 117,
secondo comma, Cost., in quanto inciderebbero sulla competenza esclusiva
statale in materia di "rapporti con l'Unione europea", "moneta",
"ordinamento civile e penale"; l'art. 81 Cost., per contrasto
con il principio di copertura finanziaria; l'art. 3, Cost. e il principio
di eguaglianza ivi sancito;
f) dell'art. 3, comma 2, lettera a), "con i connessi commi 3 e
4", e l'art. 4, comma 1, lettera c), nella parte in cui restringono
l'ambito degli interventi sanabili negando rilevanza al parere favorevole
delle autorità preposte alla tutela del vincolo senza distinguere
se tale vincolo sia anteriore all'abuso ovvero successivo, poiché
violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.
(per le medesime ragioni di cui al punto precedente), nonché
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.;
g) dell'art. 3, comma 2, lettera a), "con i connessi commi 3 e
4", e l'art. 4, comma 1, lettera c), nella parte in cui estendono
l'ambito degli interventi sanabili in ragione del riferimento alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti
alla data di esecuzione delle opere abusive, norme e strumenti che potrebbero
risultare meno severi di quelli vigenti alla data di entrata in vigore
del decreto-legge n. 269 del 2003, poiché violerebbero l'art.
117, terzo comma, Cost. contrastando con i principi fondamentali posti
dalla normativa statale; l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
in quanto invadono la competenza statale esclusiva in materia di "ordinamento
civile e penale";
h) dell'art. 3, comma 2, lettera c), il quale, disponendo che non possono
essere sanate le opere "realizzate su aree facenti parte o di pertinenza
del demanio pubblico", e non distinguendo tra demanio statale e
demanio provinciale e comunale, estenderebbe l'ambito delle ipotesi
di esclusione dalla sanabilità già prevista dall'art.
32, comma 14, decreto-legge n. 269 del 2003, poiché violerebbe
gli artt. 42 e 117, secondo comma, lettera g), Cost., in relazione al
demanio statale, per il quale la sanabilità delle opere è
subordinata al previo esplicito consenso dello Stato proprietario; l'art.
117, terzo comma, Cost. in quanto contrasterebbe con un principio determinato
dalla normativa statale (art. 32, comma 14, del decreto-legge n. 269
del 2003 e art. 32, comma 6, della legge n. 47 del 1985); l'art. 117,
terzo comma, Cost. in relazione ai beni del demanio provinciale e comunale,
in quanto la disposizione regionale non sarebbe sorretta da alcun principio
determinato dalla normativa statale;
i) dell'art. 4, comma 1, lettera d), il quale ammette alla sanatoria
gli interventi che "hanno comportato un ampliamento del manufatto,
già oggetto di condono ai sensi delle disposizioni di cui alla
legge 28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V, o ai sensi della legge 23
dicembre 1994, n. 724, articolo 39, inferiore al cinque per cento della
volumetria della costruzione originaria, sempre che l'ampliamento non
superi complessivamente i cento metri cubi", poiché violerebbe
gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo
comma, e 119 Cost. (per ragioni identiche a quelle svolte nei ricorsi
nn. 114 e 115 del 2004), nonché l'art. 42 Cost. e la garanzia
costituzionale della proprietà.
9. - Nel giudizio instaurato con ricorso n. 114 del 2004, la Regione
Emilia-Romagna, con atto depositato il 12 gennaio 2005, si è
costituita in giudizio, chiedendo che le questioni proposte dal Presidente
del Consiglio dei ministri siano dichiarate inammissibili o infondate,
e riservando ulteriori deduzioni ad una successiva memoria.
10. - Nella memoria depositata in data 30 novembre 2005, la Regione
Emilia-Romagna osserva innanzitutto che l'art. 33, comma 1, avrebbe
riguardo "ad uno solo dei sette tipi di intervento che compongono
il genus 'interventi di nuova costruzione'" di cui al punto g)
dell'Allegato alla legge regionale n. 31 del 2002, e all'interno di
quel tipo, si riferirebbe "solo ai nuovi manufatti, e non agli
ampliamenti". Inoltre, l'esclusione del condono per le costruzioni
edificate ex novo in modo totalmente abusivo rientrerebbe nel potere
regionale di modulare la dimensione del condono all'interno dei principi
fondamentali, come espressamente riconosciuto da questa Corte nella
sentenza n. 196 del 2004 e nella sentenza n. 71 del 2005. Relativamente
alle censure svolte nei confronti dell'art. 33, commi 2 e 3, la Regione
premette che tale disposizione ammette il rilascio del titolo in sanatoria
- seppur solo in determinati casi - per gli ampliamenti e le sopraelevazioni
di manufatti esistenti conformi alla legislazione urbanistica ma contrastanti
con gli strumenti urbanistici vigenti il 31 marzo 2003.
Per quanto riguarda i limiti quantitativi al condono, rileva la difesa
regionale che non esisterebbe alcun nesso tra l'istituto della variazione
essenziale (neppure considerato dal decreto-legge n. 269 del 2003) e
quello del condono: il primo rileverebbe ai fini del tipo di sanzione,
il secondo avrebbe come risultato la regolarizzazione dell'opera.
Per quanto riguarda l'art. 34, commi 1 e 2, il quale non ammette la
sanatoria per gli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati
in contrasto con la legislazione urbanistica o le prescrizioni degli
strumenti vigenti al 31 marzo 2003, la Regione sostiene che il condono
sarebbe escluso solo per le ristrutturazioni contrarie alla legislazione
urbanistica, mentre le altre ristrutturazioni sarebbero condonabili
anche se contrarie agli strumenti urbanistici, purché ricorrano
le condizioni indicate.
Le censure concernenti la violazione delle potestà statali in
materia di rapporti con l'Unione europea "e relativi stringenti
'vincoli'", di moneta e di sistema tributario e contabile dello
Stato, oltre che inammissibili per genericità, essendo prive
di argomentazione, sarebbero altresì "stravaganti"
ed infondate. Dietro l'impropria invocazione di tali parametri normativi,
vi sarebbe il rifiuto di prendere atto che la titolarità del
diritto di stabilire con legge le dimensioni del condono edilizio -
come chiarito dalla Corte - non spetta in via esclusiva allo Stato,
ma è condivisa tra lo Stato e le Regioni.
Inammissibile per genericità sarebbe anche la censura sollevata
in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. Essa sarebbe
altresì infondata dal momento che l'art. 26, comma 2, della legge
impugnata precisa che i limiti posti non incidono sull'estinzione del
reato, che consegue al pagamento dell'oblazione.
Priva di fondamento sarebbe inoltre la asserita lesione del principio
di uguaglianza in quanto le pronunce 'asistematiche' di cui si duole
l'Avvocatura, sarebbero frutto dell'esistenza della competenza legislativa
regionale in materia di governo del territorio.
Per quanto attiene all'art. 32 legge regionale, la Regione rileva che
solo se l'unità abitativa è stata oggetto in passato di
un rilevante abuso (condonato) essa non è ammessa alla nuova
sanatoria.
Inoltre, l'esclusione degli interventi abusivi per la cui realizzazione
sono stati utilizzati contributi pubblici si giustificherebbe per la
riprovevolezza della condotta ed avrebbe finalità sia afflittiva
verso il trasgressore, sia preventiva.
L'obbligo, posto dall'art. 33, comma 4, di non modificare per 20 anni
la destinazione d'uso non abitativa per gli ampliamenti abusivi che
beneficino della sanatoria, mirerebbe a non incentivare ampliamenti
abusivi di edifici non residenziali. In tale prospettiva la limitazione
del diritto di proprietà si giustificherebbe alla luce dell'art.
42, secondo comma, Cost.
Per quanto concerne l'art. 26, comma 4, che prevede la sanatoria delle
opere edilizie autorizzate e realizzate anteriormente alla legge n.
10 del 1977, che presentino difformità esecutive, osserva la
Regione che la disposizione avrebbe ad oggetto una sola tipologia di
abusi, e cioè le difformità esecutive lievi e risalenti
nel tempo e si giustificherebbe per l'esigenza di assicurare la certezza
del diritto e la facilità degli scambi privati. Essa inoltre,
opererebbe non solo ai fini del condono straordinario, ma anche "a
regime".
Inammissibile sarebbe infine la censura proposta avverso l'art. 29,
comma 2, e l'art. 8, comma 3, per carenza di specificazione nella delibera
del Consiglio dei ministri. Tale censura sarebbe comunque infondata,
in quanto basata su una erronea lettura della norma la quale non riguarda
le asseverazioni del professionista in quanto la norma impone semplicemente
oneri di comunicazione alle competenti autorità, delle risultanza
istruttorie da cui risulta che le asseverazioni non corrispondono al
vero.
11. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nella
quale, oltre a ribadire le censure già proposte nel ricorso n.
114 del 2004, si sofferma sulle previsioni in tema di sanabilità
di ampliamenti e sopraelevazioni, contenute nell'art. 33, commi 2 e
3, della legge regionale emiliana. Tale disposizione, ammettendo il
condono solo per le opere che pur essendo difformi dalla legislazione
urbanistica, siano conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici,
contrasterebbe con il "principio-cardine di una normativa del condono
edilizio" che, per definizione opererebbe in deroga agli strumenti
urbanistici. In ordine al diverso trattamento riservato agli edifici
residenziali (art. 33, comma 3, lettera b) rispetto a quelli non residenziali
(art. 33, comma 3, lettera a), esso non troverebbe riscontro nella normativa
statale, ed inoltre, nella parte in cui limita l'aumento di cubatura
sanabile, contrasterebbe con il principio enunciato dall'art. 32, comma
25, decreto-legge n. 269 del 2003. Tale principio sarebbe violato anche
dalla totale esclusione della sanabilità di ampliamenti e sopraelevazioni
realizzati in edifici residenziali diversi da quelli unifamiliari e
bifamiliari.
12. - Nel giudizio introdotto con il ricorso n. 115 del 2004, la Regione
Toscana si è costituita in giudizio, con atto depositato il 14
gennaio 2005, chiedendo che le questioni proposte con il ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri siano dichiarate inammissibili
o infondate, e riservando ulteriori deduzioni ad una successiva memoria.
13. - Nella memoria depositata successivamente, la difesa regionale
afferma, innanzitutto, che le disposizioni impugnate rispetterebbero
i limiti fissati dalla giurisprudenza costituzionale sul condono edilizio,
tenendo conto "della specificità della situazione sia normativa
che territoriale della Toscana". In coerenza con la legislazione
regionale in materia di attività edilizie, l'art. 2 della legge
impugnata esclude dal condono le edificazioni totalmente nuove e senza
titolo, nonché le ristrutturazioni urbanistiche anch'esse senza
titolo. Invece, per tutte le restanti opere sarebbe ammessa la sanatoria
straordinaria sia se realizzate in mancanza del titolo sia se in difformità
dal medesimo.
Infondate sarebbero le censure con cui lo Stato lamenta la violazione
della competenza statale in materia di rapporti con l'Unione europea,
moneta e di coordinamento della finanza pubblica. In particolare, ove
si trascurasse, come fa l'Avvocatura dello Stato, il contenuto specifico
della normativa, si consentirebbe sempre al legislatore statale di interferire
in ambiti di competenza regionale in nome del "coordinamento della
finanza pubblica", perché la disciplina di tutte le materie
ha risvolti in termini finanziari.
Inammissibile sarebbe poi la censura formulata in relazione all'art.
3 Cost., in quanto generica. Essa sarebbe comunque infondata, perché
la possibilità per i legislatori regionali di disciplinare la
sanatoria straordinaria sarebbe stata riconosciuta come legittima dalla
Corte.
Ugualmente generica, e comunque infondata, sarebbe la censurata violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. La legge regionale infatti,
non inciderebbe sulla sfera penale del condono, ma si limiterebbe a
regolarne gli effetti amministrativi e le relative sanzioni amministrative.
Per quanto concerne i limiti posti dall'art. 2, comma 5, lettera c),
alla sanabilità dei mutamenti di destinazione d'uso, afferma
la Regione che l'impugnazione del Governo sarebbe inammissibile perché
si risolverebbe in un sindacato di merito. Essa sarebbe comunque infondata,
dal momento che il cambio di destinazione d'uso avrebbe rilevanti conseguenze
dal punto di vista urbanistico.
Infondata, sarebbe infine la censura mossa avverso l'art. 2, comma 6:
subordinandosi, infatti, la sanatoria delle opere, nel caso in cui i
vincoli siano stati apposti dopo l'entrata in vigore della legge, alla
valutazione dell'autorità preposta al vincolo, si opererebbe
una "scelta ragionevole ed equilibrata nel rapporto tra le istanze
e le aspettative del privato che ha commesso l'abuso, con quelle di
salvaguardare un'area che necessita di una particolare tutela".
14. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nella
quale ribadisce e specifica le censure mosse avverso l'art. 2 della
legge regionale della Toscana n. 53 del 2004. Tale disposizione, infatti,
impedirebbe la sanatoria straordinaria delle nuove costruzioni residenziali,
in contrasto con il principio determinato dal legislatore statale.
Anche la disciplina degli ampliamenti sarebbe irragionevolmente riduttiva
di quella statale a danno delle costruzioni residenziali, mentre accettabili
sarebbero i limiti previsti dall'art. 2, comma 2, lettera c), per le
costruzioni destinate ad uso non abitativo.
Secondo la difesa statale, tali previsioni sarebbero incostituzionali,
dal momento che il legislatore regionale non potrebbe negare "in
misura prevalente (rispetto al 'quantum' di volumetria ammesso a sanatoria
dalla legge statale) la sanabilità degli abusi edilizi",
in quanto, diversamente, si vanificherebbe la cogenza dei principi determinati
dal Parlamento, degradandoli a "velleitarie esortazioni ottative".
15. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 2 del 2005, con atto depositato
il 27 gennaio 2005, si è costituita in giudizio la Regione Marche,
concludendo nel senso della inammissibilità, e comunque dell'infondatezza,
del ricorso.
In particolare, la pretesa incostituzionalità dell'art. 3 della
legge regionale, per violazione degli artt. 117 e 119 Cost, sarebbe
priva di fondamento, in quanto la Corte costituzionale, con la sent.
n. 196 del 2004, avrebbe riconosciuto alle Regioni un "ruolo indefettibile"
nell'attuazione del condono edilizio straordinario.
Inoltre, le dichiarazioni di incostituzionalità da parte della
medesima sentenza dei commi 25 e 26 dell'art. 32 del decreto-legge n.
269 del 2003, nella parte in cui non prevedono che la legge regionale
possa disporre in materia di una larga discrezionalità in questi
ambiti equivarrebbe a legittimare le leggi regionali a subordinare le
tipologie di abuso ritenute condonabili ad ulteriori limiti. Quindi,
le Regioni sarebbero state "legittimate ad ampliare l'elenco delle
opere non condonabili, stabilendo criteri e limiti, incidendo anche
sulla stessa possibilità di conseguire il condono per determinate
categorie di opere o per determinate zone".
In relazione alla "abolizione asseritamene operata dall'art. 3
del limite del 30% della volumetria", la difesa della Regione afferma
che la norma sarebbe pienamente legittima poiché "il limite
del 30% (costituirebbe) parametro alternativo a quello dell'ampliamento
superiore a 750 metri cubi per l'ammissibilità alla sanatoria
secondo espressa previsione del comma 25 dell'art. 32" della legislazione
statale.
Quanto alla affermata lesione, da parte della legge impugnata, delle
competenze statali in materia di rapporti con l'Unione europea, di "moneta",
e di coordinamento della finanza pubblica, la Regione osserva che tali
competenze non potrebbero "in ogni caso ledere quelle costituzionalmente
garantite determinandone una invasione".
Sarebbe inoltre priva di fondamento la necessità - affermata
dall'Avvocatura dello Stato - di preservare "l'affidamento sul
gettito del condono edilizio per la copertura (art. 81 Cost.) di spese
pubbliche" laddove comporti un'indebita invasione della competenza
regionale costituzionalmente garantita tramite "l'imposizione di
dettagliati strumenti concreti". A sostegno di tale affermazione
viene anche ricordata la sentenza n. 390 del 2004 di questa Corte.
La asserita violazione del principio di eguaglianza, nonché dell'art.
117, comma secondo, lettera l), Cost., inoltre, sarebbe insussistente
in quanto - come proverebbe anche la stessa sentenza n. 196 del 2004
nella parte in cui evidenzia il differente "trattamento costituzionale"
degli aspetti penalistici e di quelli amministrativistici del condono
- la competenza dello Stato in materia penale non potrebbe essere "lesiva
delle competenze costituzionali costituzionalmente garantite",
dal momento che essa, come affermato anche dalla sentenza n. 185 del
2004, sarebbe una competenza "strumentale, potenzialmente incidente
nei più diversi ambiti materiali". Analoghe considerazioni
varrebbero anche per la materia "ordinamento civile".
16. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, in data 30 novembre 2005,
una memoria nella quale precisa che deve ritenersi escluso dalla materia
del contendere l'art. 3, comma 3, della legge della Regione Marche,
potendo la Regione ridurre la volumetria massima sanabile rispetto a
quella prevista dal legislatore statale, ed escludere la condonabilità
"in qualche zona omogenea".
Peraltro residuerebbero le censure svolte in relazione ai commi 1 e
2 dell'art. 3: l'Avvocatura in particolare, sostiene che il legislatore
marchigiano avrebbe eluso "in modo 'poco visibile' e però
efficace" i principi fondamentali posti dallo Stato in materia
di condono edilizio, ponendo un limite volumetrico alla sanabilità
talmente basso da escludere, di fatto, quasi del tutto la sanabilità
delle nuove costruzioni residenziali. La circostanza che questa Corte
abbia riconosciuto alle Regioni la possibilità di prevedere limiti
volumetrici inferiori a quelli stabiliti dal legislatore statale, ad
avviso dell'Avvocatura, non sarebbe risolutiva, dal momento che, in
ogni caso, non si potrebbero operare riduzioni tali da vanificare i
principi determinati dal legislatore statale.
Nella memoria si ribadisce, inoltre, che la soppressione del limite
del 30% della volumetria originaria, nonché la mancata previsione
di un limite d'insieme complessivo, determinerebbe un illegittimo ampliamento
della sanatoria.
17. - Anche la Regione Marche, in data 30 novembre 2005, ha depositato
una memoria nella quale ribadisce innanzitutto che questa Corte, nelle
sentenze n. 196 del 2004 e n. 71 del 2005, se ha riconosciuto come spettante
allo Stato la determinazione della portata massima del condono edilizio,
ha ritenuto sussistente il potere delle Regioni di modularne l'ampiezza
entro i limiti massimi fissati dalla legge nazionale. In quest'ambito,
la Regione avrebbe esercitato l'attività di controllo del territorio,
in coerenza anche con la propria precedente normativa in materia.
Per quanto concerne le singole censure, la difesa regionale osserva
come la previsione nell'art. 3 della legge impugnata di limiti volumetrici
espressi in cifre assolute, anziché in misura percentuale, sarebbe
coerente con l'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003,
il quale prevede, per gli ampliamenti il limite del 30% della volumetria
originaria come alternativo a quello di 750 mc.
In ordine alla censura formulata sul preteso contrasto dell'art. 3 con
l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e), Cost., per invasione dei
compiti attribuiti alla competenza esclusiva statale in materia di rapporti
con l'Unione europea e di "moneta", la difesa regionale rileva
come ciò che sarebbe da considerare riservato alla competenza
esclusiva dello Stato dovrebbe attenere ad una politica economica che
abbia valenza sul piano nazionale per la sua rilevanza macroeconomica.
Infondata sarebbe altresì la asserita violazione dell'art. 117,
terzo comma, e dell'art. 119 Cost. per invasione dei compiti attribuiti
alla competenza statale di coordinamento della finanza pubblica, dal
momento che tali competenze non potrebbero in ogni caso ledere quelle
costituzionalmente garantite alle Regioni determinandone un'indebita
invasione. La Corte avrebbe più volte affermato che il legislatore
statale può legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli
alle politiche di bilancio "ma solo, con 'disciplina di principio',
'per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari'".
In ordine al preteso contrasto dell'art. 3 della legge regionale con
il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e con la competenza
esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., la
Regione aggiunge che nella sentenza n. 196 del 2004 "la linea di
riparto scelta dalla Corte, in tema di condono edilizio, passi per la
distinzione tra sanatoria penale (di esclusiva competenza statale) e
sanatoria amministrativa (di competenza, potrebbe dirsi, quasi completamente
regionale)".
Per quanto attiene infine alla pretesa violazione della competenza statale
esclusiva nella materia "ordinamento civile", questa Corte,
già nella sentenza n. 282 del 2002, avrebbe chiarito che (nell'ipotesi
specifica in materia di responsabilità civile in materia sanitaria),
"si deve escludere che ogni disciplina, la quale tenda a regolare
e vincolare l'opera dei sanitari, e in quanto tale sia suscettibile
di produrre conseguenze in sede di accertamento delle loro responsabilità,
rientri per ciò stesso nell'area dell'ordinamento civile, riservata
al legislatore statale".
18. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 3 del 2005, con atto depositato
in data 28 gennaio 2005 si è costituita in giudizio la Regione
Lombardia, richiedendo che le questioni proposte dal ricorso statale
siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
Quanto alla asserita inammissibilità delle censure statali, la
Regione Lombardia osserva che essa dipenderebbe, in primo luogo, dalla
circostanza secondo la quale esse prendono le mosse dall'"erroneo
presupposto che l'unica fonte di disciplina della materia sia costituita
dalla legge regionale, e non piuttosto - come ha sottolineato la stessa
Corte costituzionale nella sentenza n. 196 - dal combinato disposto
della legislazione statale e di quelle regionali". In secondo luogo,
la inammissibilità delle censure mosse dalla difesa erariale
dipenderebbe dalla loro "indeterminatezza, oscurità e genericità",
che determinerebbero difficoltà nella loro interpretazione.
Quanto agli aspetti di merito, la difesa regionale osserva anzitutto
come non sia svolta alcuna censura nei riguardi dell'art. 1, comma 1,
della legge regionale; trattasi comunque di disposizione semplicemente
finalizzata a chiarire il carattere meramente derogatorio della disciplina
regionale rispetto a quella statale, la quale, dunque, si applicherebbe
a tutti gli aspetti non regolati dalla legge regionale.
Quanto alle censure relative alla diminuzione dei limiti volumetrici
massimi alla sanabilità delle opere ed alla esclusione della
possibilità di sanatoria per le nuove costruzione, la Regione
evidenzia come la sentenza n. 196 del 2004, sia nelle motivazioni che
nel dispositivo, abbia "espressamente riconosciuto in tale ambito
la facoltà per la Regione di ridurre gli indici volumetrici condonabili
in virtù della legge statale". Inoltre, la Regione nota
come la stessa avvocatura riconosca il potere della Regione di specificare
i limiti, anche quantitativi, della sanabilità, seppur solo nell'ambito
della "ragionevole tollerabilità": in tali limiti la
resistente ritiene che la legge regionale si sia comunque mantenuta.
Quanto al divieto di sanatoria delle opere relative a nuove costruzioni,
la difesa della resistente nota come la legge impugnata - lungi dal
comportare "un diniego totale" di sanatoria degli illeciti
urbanistici come sostiene l'Avvocatura dello Stato - non porrebbe alcun
divieto assoluto di sanatoria, ma avrebbe semplicemente escluso la possibilità
di condonare abusi edilizi caratterizzati da un particolare rilievo
sul piano urbanistico. Ciò, peraltro, in attuazione di quanto
esplicitamente affermato dalla Corte costituzionale nella menzionata
sentenza n. 196 del 2004.
Più in particolare, la Regione evidenzia come la norma impugnata
si sia limitata a non consentire le "opere realizzate in assenza
o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi
alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici".
Viceversa, sarebbero suscettibili di sanatoria "tutte le altre
fattispecie di abuso non previste dalla legge regionale e contemplate
dalla legge statale".
Anche le censure mosse nei confronti dell'art. 2, comma 2, della legge
regionale n. 31 del 2004 sarebbero infondate, poiché tale disposizione
si limita a "consentire la sanabilità di quei mutamenti
considerati inammissibili ai sensi della vigente legge regionale n.
1 del 2001", mentre, per tutti gli altri abusi relativi ai mutamenti
di destinazione d'uso "continuerà a trovare applicazione
la disciplina statale".
Da ultimo, la Regione Lombardia espone alcune considerazioni difensive
in relazione alla pretesa incostituzionalità dell'art. 3, comma
1, della legge regionale impugnata, asserendo che con questa disposizione
il legislatore lombardo ha inteso semplicemente "ribadire e consacrare,
anche in un testo legislativo regionale, quanto già previsto
dalla legislazione statale".
19. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, in data 14 novembre 2005,
una memoria nella quale circoscrive e specifica l'ambito delle censure
formulate nel ricorso introduttivo n. 3 del 2005.
Innanzitutto, precisa che non è stato impugnato l'art. 2, comma
1, primo periodo, della legge della Regione Lombardia n. 31 del 2004,
nella parte in cui disciplina gli ampliamenti.
Per quanto concerne la censura avente ad oggetto la medesima norma,
ma nella parte in cui in modo non specifica se fossero esclusi dalla
sanatoria solo gli interventi realizzati in assenza del titolo abilitativo,
ovvero anche quelli realizzati in totale difformità da esso o
con variazioni essenziali, afferma il ricorrente che non vi sarebbe
più controversia. La Regione, infatti, nel proprio atto di costituzione
avrebbe specificato la portata della disposizione, precisando che tali
opere (realizzate in difformità o con variazioni essenziali)
sarebbero sanabili. Tuttavia, prosegue l'Avvocatura, "non risulta
che il chiarimento sia stato portato (…) a conoscenza dei comuni
e - tempestivamente - della generalità dei cittadini e che ad
esso le amministrazioni si attengano".
La Regione avrebbe circoscritto la portata anche dell'art. 2, comma
2, riferendola ai soli mutamenti di destinazione d'uso qualificati inammissibili
dalla propria legge regionale n. 1 del 2001. Questa interpretazione
riduttiva "elimina, nel concreto una parte cospicua della materia
controversa, lasciando di essa solo la parte residua". Anche tale
interpretazione, tuttavia non sarebbe stata divulgata.
Analogamente, alla luce dell'interpretazione fornitane dalla Regione,
verrebbe meno anche la censura relativa all'art. 3, comma 1, nella parte
in cui avrebbe ampliato l'ambito degli interventi condonabili.
Pertanto, ritiene l'Avvocatura che la controversia "parrebbe ridimensionata,
sul piano pratico, per quanto concerne l'art. 2, comma 2, e l'art. 3,
comma 1".
Conseguentemente, il nucleo delle censure sarebbe circoscritto all'art.
2, comma 1, nella parte in cui esclude la sanabilità delle nuove
costruzioni residenziali. A tale riguardo, il ricorrente ribadisce le
censure già svolte nell'atto introduttivo, precisando che la
sentenza n. 196 del 2004 e il punto 2) del dispositivo, invocato dalla
Regione a giustificazione della legittimità della disposizione,
avrebbe ampliato le possibilità di intervento dei legislatori
regionali nell'ambito della competenza legislativa concorrente, ma non
li avrebbe liberati dal dovere di conformarsi ai principi determinati
dal Parlamento nazionale. Pertanto al legislatore regionale sarebbe
consentito apportare solo articolazioni e specificazioni della disciplina
statale.
20. - Nella ulteriore memoria depositata il 30 novembre 2005, la Regione
Lombardia prende atto che, a seguito delle considerazioni svolte dall'Avvocatura
dello Stato, gli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1, della legge impugnata
non sarebbero più oggetto del giudizio.
Anche in relazione all'art. 2, comma 2, vi sarebbe un difetto di interesse
al ricorso, in quanto l'Avvocatura avrebbe ritenuto la controversia
'ridimensionata' a seguito dei chiarimenti forniti dalla difesa regionale,
ma, ciononostante, avrebbe insistito per l'annullamento della norma,
affermando di non essere autorizzata ad abbandonare il ricorso. Tale
interesse non potrebbe essere ravvisato nella asserita mancata divulgazione
dell'interpretazione della legge regionale, dal momento che la Regione
avrebbe reso ai Comuni lombardi numerosi pareri in merito e, comunque,
la non corretta interpretazione della legge regionale da parte delle
amministrazioni comunali non potrebbe costituire oggetto del sindacato
di legittimità costituzionale.
Con riguardo alla impugnazione dell'art. 2, comma 1, la Regione Lombardia
osserva che l'Avvocatura nella memoria in cui aveva riconosciuto che
effettivamente la legge lombarda non prevedeva un divieto assoluto di
sanatoria, ha riproposto le censure ai commi 1 e 2 dell'art. 2, e per
di più ha affermato che qualsiasi eccezione al principio della
sanabilità degli abusi sulle nuove costruzioni sarebbe da considerare
illegittima in quanto lesiva del principio fondamentale della sanabilità
degli illeciti realizzati sulle nuove costruzioni. In tal modo la difesa
statale avrebbe ampliato e mutato il thema decidendum, con conseguente
inammissibilità della nuova censura.
Nel merito, tali censure sarebbero infondate dal momento che l'art.
2, comma 1, avrebbe escluso la sanatoria solo per gli abusi edilizi
particolarmente rilevanti sul piano urbanistico e ciò avrebbe
fatto nell'ambito dei poteri regionali, così come riconosciuti
da questa Corte nelle sentenze n. 196 del 2004 e nn. 70 e 71 del 2005.
Infondate sarebbero le censure di violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettere a), e), l), dell'art. 119 Cost., nonché dell'art.
3 Cost., dal momento che questa Corte avrebbe ricondotto alla competenza
concorrente i1 potere delle Regioni di specificare, articolare e persino
derogare alla disciplina statale.
Con riguardo alle censure mosse avverso l'art. 2, comma 2, la Regione
rileva come la difesa dello Stato, dopo aver preso atto dell'interpretazione
sistematica della norma svolta nella memoria di costituzione, ha affermato
che essa avrebbe eliminato una parte cospicua della controversia, pur
lasciandone una parte residua, senza tuttavia chiarire quale essa fosse.
Tale censura sarebbe dunque inammissibile per carenza di interesse e
per mancata identificazione della disposizione violata, nonché
per genericità ed imprecisione della censura.
21. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 7 del 2005, con atto depositato
il 26 gennaio 2005, la Regione Veneto si è costituita in giudizio,
chiedendo che le questioni proposte con il ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri siano dichiarate inammissibili o infondate, e
riservando ad una successiva memoria.
22. - Nella memoria depositata in data 30 novembre 2005, la Regione
Veneto sostiene, innanzitutto, che il ricorso dello Stato sarebbe fondato
su una lettura parziale e fuorviante della sentenza n. 196 del 2004;
significativa sarebbe anche la sentenza n. 71 del 2005, nella quale
questa Corte avrebbe espressamente riconosciuto alle Regioni il potere
di determinare, entro i limiti fissati dalla legge statale, tipologie
ed entità degli abusi assentibili.
Per quanto attiene alla censura mossa avverso l'art. 3, comma 1, lettera
c), della legge impugnata, il quale pone, per la sanabilità delle
nuove costruzioni, il duplice limite che esse siano pertinenziali a
fabbricati residenziali e che abbiano una volumetria massima di 300
metri cubi, la difesa regionale osserva come tale disposizione avrebbe
rispettato la condizione generale posta dal legislatore nazionale, pur
introducendo condizioni più restrittive, sulla base della particolare
"esperienza urbanistico-edilizia veneta". Con la disposizione
impugnata, pertanto, il legislatore veneto avrebbe rispettato i limiti
posti dalla normativa statale facendo un uso del potere ad esso spettante
ben più limitato rispetto a quanto consentito.
Anche le censure mosse avverso l'art. 3, comma 3, sarebbero infondate.
Innanzitutto, la norma si riferirebbe alle aree assoggettate ai vincoli
di cui all'art. 32, della legge n. 47 del 1985, ossia ai vincoli non
preclusivi in via assoluta dell'edificabilità e pertanto non
sarebbe neppure ipotizzabile la lamentata violazione dell'art. 33 della
stessa legge riguardante le aree soggette ai vincoli di inedificabilità.
D'altra parte, la ammissione di alcuni mutamenti di destinazione d'uso
e delle "opere o modalità di esecuzione non valutabili in
termini di volume" escluderebbe dalla sanatoria qualsiasi altro
intervento abusivo.
A tale riguardo, si osserva come la Regione non avrebbe inteso discostarsi
dalla disciplina statale di cui all'art. 32 della 1egge n. 47 del 1985
ed all'art. 32, comma 27, del decreto-legge n. 269 del 2003. Anzi, a
fronte dell'incertezza interpretativa in ordine alla portata delle disposizioni
citate, il legislatore veneto si sarebbe limitato a chiarire che la
normativa statale, "anche se intesa nel senso più restrittivo,
non preclude la sanatoria amministrativa di abusi che abbiano natura
insignificante rispetto al vincolo paesaggistico o ambientale".
Sarebbe pertanto ammessa la sanatoria dei mutamenti di destinazione
d'uso, con o senza opere, qualora la nuova destinazione d'uso sia residenziale
e non comporti ampliamento dell'immobile; sarebbe inoltre ammessa la
sanatoria delle opere o modalità di esecuzione non valutabili
in termini di volume. La norma riguarderebbe, pertanto, ipotesi già
desumibili in via interpretativa, in quanto prive di impatto esterno,
per le quali sarebbe irrilevante la circostanza che l'area sia o meno
soggetta a vincolo paesaggistico o ambientale.
La difesa regionale eccepisce, poi, l'inammissibilità e l'improcedibilità
della censura, dal momento che la disposizione impugnata sarebbe stata
modificata dall'art. 19 della legge della Regione Veneto 25 febbraio
2005, n. 8.
La Regione contesta, da ultimo, le censure mosse all'art. 3, comma 1,
lettera a), concernente gli ampliamenti di costruzioni a destinazione
industriale, artigianale, agricolo-produttiva, ed impugnato dallo Stato
perché consentirebbe il superamento del limite massimo fissato
dal legislatore statale. In realtà, osserva la difesa regionale,
con tale disposizione si sarebbe voluto limitare l'ammissibilità
del condono, allo stesso tempo prendendo atto che il criterio urbanistico
di riferimento utilizzato dal legislatore statale non corrisponde a
quello utilizzato dalla legislazione urbanistica veneta per disciplinare
gli edifici a destinazione produttiva. Conseguentemente, la Regione
avrebbe "convertito" il parametro dei metri cubi in quello
dei metri quadrati; avrebbe altresì ridotto i limiti massimi
di ammissibilità della sanatoria rispetto al "tetto"
statale, limitando l'ampliamento sanabile al 20% della superficie coperta
originaria e la superficie massima dell'ampliamento sanabile a 450 mq;
avrebbe inoltre reso, da alternative, cumulative le due condizioni sopra
indicate. La doverosità del rispetto di ambedue i limiti non
consentirebbe mai il superamento del "tetto" statale, in quanto
il 20% della superficie coperta esistente sarebbe logicamente inferiore
al 30% del volume esistente ed inoltre, in quanto il limite dei 450
mq di superficie coperta massima dell'ampliamento, operando "congiuntamente
col limite del 20% della superficie coperta", rileverebbe "solo
se ed in quanto comprima ulteriormente l'ampliamento sanabile, escludendo
anche ampliamenti di per sé rispettosi della soglia del 20% della
superficie coperta esistente se comunque troppo ampi".
23. - L'Avvocatura dello Stato, in data 22 novembre 2005, ha depositato
una memoria nella quale ribadisce le censure svolte nel ricorso avverso
la legge regionale del Veneto n. 21 del 2004.
24. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 8 del 2005, con atto depositato
il 4 febbraio 2005, si è costituita in giudizio la Regione Umbria,
concludendo nel senso della inammissibilità, e comunque della
infondatezza, delle censure proposte dal ricorso statale.
La resistente, in via preliminare, afferma che per la sentenza n. 196
del 2004 i contenuti di principio da ritenersi sottratti al legislatore
regionale sono, oltre ai profili penalistici, solo la "previsione
del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell'art.
32, il limite temporale massimo delle opere condonabili, la determinazione
delle volumetrie massime condonabili". Per le restanti parti, le
Regioni potrebbero quindi introdurre discipline differenti.
In riferimento alle censure mosse nei confronti dell'art. 21, comma
1, lettera d), la difesa regionale osserva che la sentenza n. 196 del
2004 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 32,
comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003 nella parte in cui non prevede
che la legge regionale di cui al successivo comma 26 possa determinare
limiti volumetrici inferiori a quelli ivi indicati. Da ciò discenderebbe
che il solo principio fondamentale desumibile dalla disposizione in
questione è rappresentato dalla indicazione del limite massimo
di 750 metri cubi per ogni titolo abilitativo in sanatoria. Peraltro,
la Regione osserva che la disposizione impugnata non escluderebbe il
condono per gli ampliamenti delle nuove costruzioni residenziali, ma
lo circoscriverebbe soltanto.
In relazione alle censure proposte nei confronti dell'art. 20, comma
1, invece, la resistente osserva che la espressione dei limiti in metri
cubi, anziché in metri quadri, non può essere considerata
un principio fondamentale della materia, stante la agevole convertibilità
dei metri quadri in metri cubi, in base alla considerazione dell'altezza
media degli edifici del tipo di volta in volta in questione, o la maggiore
altezza in concreto risultante. Il legislatore regionale avrebbe altresì
contemplato l'eventualità che l'immobile sia particolarmente
alto - in quanto, ad esempio, adibito a scopi industriali - precisando
all'art. 20, comma 3, che le "opere di cui al comma 1, lettere
a) e b), e al comma 2 non possono comunque comportare il superamento
dei limiti volumetrici massimi stabiliti all'articolo 32, comma 25 del
D.L. n. 269/2003". Per l'ipotesi in cui l'abuso determini solo
un aumento del volume, ma non anche della superficie (ad es. una sopraelevazione
o uno scantinato), l'art. 27, comma 2, prevede il ricorso ad una formula
matematica per determinare la superficie corrispondente e determinare
quindi la compatibilità dell'intervento con i limiti prescritti
nell'art. 20, comma 1, lettera a).
Quanto poi alla differenziazione che la legge regionale opera tra unità
immobiliari destinate ad abitazioni e quelle destinate ad attività
produttive e servizi, essa sarebbe pienamente giustificata e comunque
sarebbe il frutto di una scelta di politica edilizio-urbanistica che
competerebbe alla Regione.
Le questioni di costituzionalità proposte dal ricorso statale
inerenti la presunta violazione della competenza statale in materia
di rapporti con l'UE, moneta e sistema tributario e contabile dello
Stato, secondo la resistente, andrebbero ritenute inammissibili per
evidente genericità. Ancora, nessuna motivazione sorreggerebbe
la presunta violazione della competenza statale in materia di sistema
tributario e contabile dello Stato.
Nel merito, tali censure sarebbero infondate, poiché basate sull'erroneo
presupposto secondo il quale la potestà normativa regionale incontrerebbe
"un limite nel rispetto dell'ampiezza del gettito finanziario stabilito
unilateralmente dal Governo in tema di condono ed altrettanto unilateralmente
destinato a coprire altre spese statali" e comunque contrastate
da quanto stabilito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 196
del 2004.
Quanto alle censure relative all'art. 21, comma 1, lettera c), la Regione
afferma come esse siano frutto di una erronea lettura della disposizione,
che invece si riferisce "esclusivamente all'utilizzo dell'area
agricola per usi diversi da quello agricolo".
I rilievi concernenti la lettera e), invece, sarebbero infondati, in
quanto la distinzione della posizione dei fabbricati interamente condonati
in precedenza non sarebbe affatto irragionevole.
La censura concernente l'art. 21, lettera h), sarebbe inammissibile,
a causa della sua genericità; comunque, nel merito, si osserva
come la "grandissima valenza storica, artistica e culturale"
dei centri delle città umbre rende non irragionevole la loro
assimilazione ai siti archeologici e all'edificato civile di particolare
rilievo architettonico e paesistico.
Pretestuosi sarebbero, invece, i rilievi mossi nei confronti dell'art.
19, dal momento che le disposizioni statali espressamente richiamate
solo dal comma 2, sarebbero riferite anche al comma 1 dello stesso art.
19.
Del pari destituite di fondamento sarebbero le censure concernenti l'art.
27, comma 4, che distingue l'ipotesi in cui le più unità
immobiliari appartenenti allo stesso proprietario si configurino come
un'unica unità abitativa o produttiva, ovvero come distinte ed
autonome tra loro, ammettendo che solo nel secondo caso il condono possa
riguardare ciascuna unità abitativa.
25. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, in data 15 novembre 2005,
una memoria nella quale, prendendo atto delle difese svolte dalla Regione
Umbria, circoscrive l'ambito delle censure, individuando i "punti
non, o non più controversi anche per segnalare l'utilità
- ai fini di certezza giuridica - di esplicite specifiche puntualizzazioni
in proposito nella motivazione della emananda sentenza".
Innanzitutto il ricorrente afferma che è "superata"
la censura relativa all'art. 20, comma 1, lettera c), dal momento che
la Regione ne ha fornito un'interpretazione conforme alla normativa
statale.
Anche la questione concernente l'art. 27, comma 4, "può
essere superata esplicitandosi che" tale norma non deroga ai limiti
posti dall'art. 20, comma 3, della stessa legge regionale, e cioè
ai limiti volumetrici massimi stabiliti all'articolo 32, comma 25 del
decreto-legge n. 269 del 2003.
Non più controverso sarebbe anche l'art. 19 del quale la Regione
avrebbe fornito un interpretazione conforme alla normativa statale,
nonché l'art. 21, comma 1, lettera c), il quale non escluderebbe
la sanabilità delle costruzioni realizzate in zona agricola.
Conseguentemente, il nucleo delle censure sarebbe circoscritto all'art.
21, comma 1, lettera d), nella parte in cui esclude la sanabilità
delle nuove costruzioni residenziali. A tale riguardo, il ricorrente
afferma che la sentenza n. 196 del 2004 non avrebbe liberato i legislatori
regionali dal dovere di conformarsi ai principi determinati dal Parlamento.
Pertanto al legislatore regionale sarebbe consentito apportare solo
articolazioni e specificazioni della disciplina statale.
L'Avvocatura ribadisce altresì le censure fondate sugli artt.
81, 117, terzo comma, e 119 Cost., dal momento che i legislatori regionali
non potrebbero sottrarre risorse finanziarie essenziali al bilancio
dello Stato e turbare il difficile equilibrio della finanza pubblica
statale, dal momento che le esigenze di politica economico-finanziaria
nazionale "necessariamente pervadono tutte le materie" rientranti
nella competenza concorrente.
Il ricorrente ribadisce infine le censure relative all'art. 20, comma
1, lettera a), e all'art. 21, lettera e) della legge regionale, mentre
"reputa preferibile non insistere nella domanda di parziale demolizione"
dell'art. 21, lettera h), tenuto conto della scarsa rilevanza pratica
della questione.
26. - La Regione Umbria, nella memoria depositata il 29 novembre 2005,
ribadisce che le censure svolte dallo Stato avverso la legge impugnata
non terrebbero conto della sentenza n. 196 del 2004, la quale avrebbe
individuato, sia pure a titolo esemplificativo, i principi fondamentali
contenuti nell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003. Non costituirebbe
invece principio fondamentale la indicazione delle quantità sanabili
in metri cubi, come invece asserito dall'Avvocatura dello Stato. D'altra
parte, la disciplina regionale si limiterebbe a circoscrivere la sanatoria
alle opere realizzate in assenza o difformità dal titolo abilitativo,
purché conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti al 2 ottobre 2003.
Per quanto attiene alla lamentata lesione dell'art. 117, secondo comma,
lettere a) ed e), Cost., la difesa regionale rileva che tali censure
sarebbero immotivate. Qualora esse dovessero essere lette come sostegno
alla asserita violazione della materia del coordinamento della finanza
pubblica, sarebbero infondate. La imposizione di un vincolo, "per
di più di entrata", alla autonomia di bilancio non sarebbe,
infatti, principio generale di coordinamento della finanza pubblica.
L'esclusione dalla sanatoria degli immobili che abbiano beneficiato
di precedenti condoni edilizi (art. 21, comma 1, lettera e) rientrerebbe
nella potestà riconosciuta al legislatore regionale di introdurre
esclusioni ulteriori rispetto a quelle previste dalla disciplina statale,
e giustificata dalla tutela di finalità generali, come il contrasto
della recidiva e dell'abitualità nella commissione degli abusi.
La limitazione alla condonabilità degli abusi realizzati nei
centri storici, censurata dallo Stato, si giustificherebbe se inquadrata
nella valenza storica e artistica dei centri urbani della Regione Umbria.
La resistente precisa, altresì, come le limitazioni alla sanatoria
poste dai legislatori regionali inciderebbero, a differenza di quanto
mostra di ritenere l'Avvocatura dello Stato, solo sul rilascio del titolo
abilitativo in sanatoria e non sulla estinzione del reato, di modo che,
quand'anche l'abuso non fosse sanabile sotto il profilo amministrativo
in base ad una previsione regionale restrittiva, il suo autore potrebbe
comunque beneficiare dell'effetto estintivo del reato.
La difesa regionale precisa, infine, come l'art. 27, comma 4, si riferisca
chiaramente alle ipotesi di più unità immobiliari dello
stesso proprietario comprese in un unico edificio e non autonome.
27. - Nel giudizio introdotto con ricorso n. 9 del 2005, con atto depositato
il 4 febbraio 2005, la Regione Campania si è costituita in giudizio,
contestando l'ammissibilità e la fondatezza del ricorso statale.
La difesa regionale innanzitutto afferma che il termine di quattro mesi
non decorrerebbe dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n.
168 del 2004, bensì dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione, e cioè dal 1° agosto 2004, che ha apportato
emendamenti sul punto specifico.
La difesa regionale eccepisce comunque l'inammissibilità delle
censure prospettate con riguardo al mancato rispetto del termine, in
quanto sollevate in modo dubitativo.
Nel merito contesta che tale termine sia e possa essere qualificato
come perentorio. In ogni caso, esso sarebbe del tutto sganciato dall'impianto
concettuale utilizzato dalla Corte nella sentenza n. 196 del 2004, la
quale, nel disporre che la legge statale dovesse fissare un congruo
termine per l'emanazione delle leggi regionali, collegava tale previsione
al principio di leale cooperazione.
La Regione eccepisce come ulteriore profilo di inammissibilità
del ricorso, l'impugnativa di alcune soltanto delle norme contenute
nella legge regionale, in tal modo operando una non consentita frammentazione
di un unitario intervento regionale. Quanto poi alle censure relative
alle singole disposizioni, la Regione ne eccepisce innanzitutto l'inammissibilità,
per carenza dell'argomentazione nonché per genericità
dei parametri evocati.
Nel merito tali censure sarebbero infondate in quanto la Regione avrebbe
esercitato l'autonomia di scelta risconosciutale dalla Corte in ordine
alla delimitazione della possibilità, delle condizioni e delle
modalità della sanatoria straordinaria.
Anche la previsione della esclusione dalla sanabilità delle opere
ricadenti sul demanio pubblico rientrerebbe tra le scelte che la Corte
ha attribuito alla Regione, laddove ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale della legge statale che non ha previsto l'applicabilità
della disciplina regionale anche al demanio statale.
In via subordinata, la difesa regionale chiede che ove la Corte ritenga
che il termine per l'emanazione della legge regionale decorresse dal
12 luglio 2004, sollevi avanti a sé la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004,
"nella parte in cui limita a soli quattro mesi il termine per l'esercizio
della potestà legislativa regionale", trattandosi di termine
incongruo rispetto alla pluralità di contenuti e alla complessità
delle scelte che il legislatore regionale doveva operare, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione.
28. - La Regione Campania ha depositato una memoria difensiva in data
8 ottobre 2005, nella quale insiste perché la Corte costituzionale
dichiari inammissibile, e comunque infondato, il ricorso statale.
In particolare, la resistente contesta la configurazione del termine
posto all'esercizio della potestà legislativa regionale come
perentorio. Si tratterebbe, invece, di un termine posto a presidiare
la "effettiva reciproca collaborazione fra i livelli di governo,
al fine di consentire la operatività della scelta del condono".
Peraltro, la Regione ribadisce la incongruità del termine in
concreto stabilito dalla legge statale, e dunque la sua illegittimità
costituzionale.
Le doglianze espresse nel ricorso statale circa il merito delle scelte
operate con la legge regionale, inoltre, sarebbero infondate, in quanto
"sul piano urbanistico-amministrativo" la Corte costituzionale
avrebbe già "definitivamente riconosciuto alle Regioni una
ampia discrezionalità".
29. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, in data 5 novembre, una
memoria nella quale, anzitutto, contesta che l'impugnazione di alcune
soltanto delle norme contenute nella legge regionale campana determini
l'inammissibilità del ricorso.
Ribadisce inoltre l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
censurate "per inottemperanza, in quanto tardivamente prodotte,
alle indicazioni date" dalla Corte nella sentenza n. 196 del 2004
e per conseguente inosservanza del principio di leale collaborazione
e violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Tale censura, ove ritenuta fondata, sarebbe assorbente rispetto alle
doglianze specifiche prospettate nel ricorso "in via logicamente
subordinata".
L'Avvocatura infine contesta il carattere generico delle difese svolte
dalla Regione.
In tutti i ricorsi sopra menzionati il Presidente del Consiglio dei
ministri precisa inoltre che la declaratoria di illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate non produrrebbe alcuna lacuna,
posto che da essa deriverebbe "il riespandersi della normativa
statale".
30. - Nel corso dell'udienza pubblica il rappresentante dell'Avvocatura
generale dello Stato ha insistito per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale di tutte le norme impugnate, non essendo stato autorizzato
a rinunziare ad alcuna di esse.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato numerose disposizioni
di sette leggi regionali: gli artt. 26, comma 4; 29 comma 2 (e, per
quanto ivi richiamato, l'art. 8, comma 3); 32; 33, commi da 1 a 4 (eccettuata,
nel comma 3, la lettera d); 34, commi 1 e 2 (con esclusione delle lettere
b, c, d ed e del comma 2), della legge della Regione Emilia-Romagna
21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo dell'attività edilizia
ed applicazione della normativa statale di cui all'articolo 32 del D.L.
30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche dalla legge 24 novembre
2003, n. 326); l'art. 2, commi 1, 2, 5 (limitatamente alla lettera c),
e 6, della legge della Regione Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme
in materia di sanatoria edilizia straordinaria); l'art. 3 (eccettuato
il comma 4) della legge della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23
(Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi); gli artt. 1, comma 1 (limitatamente
alle parole "salvo quanto disposto dalla presente legge");
2, commi 1 e 2; 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia 3 novembre
2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di illeciti edilizi);
gli artt. 3, commi 1 (eccettuata la lettera b) e 3, della legge della
Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di condono
edilizio); gli artt. 19; 20, comma 1, lettere a) e c); 21, comma 1,
lettere c), d), e) ed h); 27, comma 4 (tali ultime due disposizioni
sono impugnate in virtù della loro asserita "connessione"
con le altre), della legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n.
21 (Norme sulla vigilanza, responsabilità, sanzioni e sanatoria
in materia edilizia); gli artt. 1, 3 (eccettuate le lettere b e d del
comma 2); 4; 6 (soltanto i commi 1, 2 e 5) e 8 della legge della Regione
Campania 18 novembre 2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi
edilizi di cui al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo
32 così come modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326,
di conversione e successive modifiche ed integrazioni).
I parametri costituzionali che, sotto differenziati profili, si assumono
violati sono gli artt. 3; 42; 81; 97; 117, secondo comma, lettere a),
e), l), s); 117, terzo comma; 119 Cost., nonché i principi di
autonomia degli enti locali e di leale collaborazione fra Stato e Regioni.
2. - Considerata la sostanziale identità della materia, nonché
l'analogia di gran parte delle questioni prospettate, i giudizi possono
essere riuniti per essere affrontati congiuntamente e decisi con unica
sentenza.
3. - Le molteplici questioni di costituzionalità sollevate nei
ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri possono essere sintetizzate
nei termini seguenti.
I) L'art. 26, comma 4, della legge regionale dell'Emilia-Romagna n.
23 del 2004, il quale dispone che "le opere edilizie autorizzate
e realizzate in data antecedente all'entrata in vigore della legge 28
gennaio 1977, n. 10 (Norme sulla edificabilità dei suoli), che
presentino difformità eseguite nel corso dell'attuazione del
titolo edilizio originario, si ritengono sanate, fermo restando il rispetto
dei requisiti igienico-sanitari e di sicurezza", violerebbe l'art.
117, terzo comma, Cost., dal momento che introdurrebbe - peraltro in
contrasto con la tendenza alla riduzione dell'ambito applicativo della
sanatoria propria di altre norme della stessa legge regionale - "una
sanatoria straordinaria gratuita ed ope legis non sorretta da alcun
principio fondamentale determinato dallo Stato, e contrastante con le
esigenze della finanza pubblica"; inoltre, la medesima norma violerebbe
l'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una discriminazione tra i proprietari
basata sulla diversa collocazione temporale degli illeciti, consentendo
la sanatoria ex lege solo per quelli più risalenti nel tempo.
II e III) L'art. 29, comma 2, della legge regionale dell'Emilia-Romagna
n. 23 del 2004, il quale stabilisce che "qualora in sede di definizione
della domanda di sanatoria o di controlli successivi alla stessa sia
accertato che la asseverazione del professionista abilitato" contenga
dichiarazioni non veritiere, rilevanti ai fini del conseguimento del
titolo, "trova applicazione quanto disposto dall'articolo 8, comma
3", nonché l'art. 8, comma 3, della medesima legge, per
quanto richiamato dall'art. 29, secondo il quale "nel caso in cui
il titolo abilitativo contenga dichiarazioni non veritiere del progettista
necessarie ai fini del conseguimento del titolo stesso, l'Amministrazione
comunale ne dà notizia all'Autorità giudiziaria nonché
al competente Ordine professionale, ai fini dell'irrogazione delle sanzioni
disciplinari", violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., in relazione alla materia dell'"ordinamento civile e
penale", nonché dell'art. 117, terzo comma, Cost. in quanto
contrasterebbe con la competenza statale concorrente in materia di "professioni";
IV) L'art. 32, della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004,
che disciplina in linea generale gli interventi non ammessi a sanatoria,
aggiungendo a quelli ritenuti tali dalla normativa statale di principio
anche gli interventi e le opere "per la cui realizzazione siano
stati utilizzati contributi pubblici erogati successivamente al 1995
a qualunque titolo dallo Stato, dalla Regione e dagli enti locali",
nonché gli interventi realizzati su "unità abitative
già oggetto di titolo in sanatoria, ai sensi dei capi IV e V
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie),
o dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), per la regolarizzazione amministrativa di interventi
di nuova costruzione o di ristrutturazione nonché interventi
di ampliamento o soprelevazione che abbiano comportato nuove unità
immobiliari", violerebbe gli artt. 3, primo comma, 42, 117 e 119
Cost., in quanto la previsione di ulteriori (rispetto a quelle previste
dalla legislazione statale) condizioni ostative all'ammissibilità
della sanatoria contrasterebbe con la normativa statale di principio,
con il principio di uguaglianza e la disciplina costituzionale della
proprietà privata, determinando una irragionevole discriminazione
"tra proprietari di edifici ed anche tra autori (eventualmente
imputati) degli illeciti edilizi".
V) L'art. 33, comma 1, della legge regionale dell'Emilia-Romagna n.
23 del 2004, il quale dispone che "in tutto il territorio della
Regione non è ammesso il rilascio dei titoli in sanatoria per
la costruzione di nuovi manufatti edilizi fuori terra o interrati realizzati
in contrasto con la legislazione urbanistica o con le prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003", violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., perché, escludendo dalla assoggettabilità
al condono edilizio i nuovi manufatti, contrasterebbe con la norma statale
di principio di cui all'art. 32, comma 25, del decreto-legge 30 settembre
2003 n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326, secondo la quale non
può essere esclusa - ma, eventualmente, soltanto delimitata -
la sanabilità delle nuove costruzioni residenziali di modeste
dimensioni realizzate in contrasto con gli strumenti urbanistici; contrasterebbe,
inoltre, con l'art. 117, secondo comma, lettere a) ed e), Cost., in
quanto inciderebbe nelle materie - affidate alla competenza esclusiva
dello Stato - dei "rapporti con l'Unione europea", della "moneta"
e del "sistema tributario e contabile dello Stato", nonché
con l'art. 117, terzo comma, l'art. 119 Cost. e la potestà statale
di coordinamento della finanza pubblica; con l'art. 81 Cost., in quanto
inciderebbe negativamente sulla copertura finanziaria di molte leggi
di spesa che "fanno affidamento sul gettito del condono edilizio",
determinando una "indebita turbativa dell'equilibrio finanziario
del Paese nel suo insieme"; violerebbe altresì l'art. 3,
Cost., in quanto la restrizione dell'ambito applicativo della disciplina
statale del condono edilizio comporterebbe una violazione del principio
di uguaglianza; violerebbe, infine, l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. relativamente alla competenza statale esclusiva in materia
di ordinamento civile e penale, dal momento che la medesima tipologia
di illecito urbanistico riceverebbe nella Regione, per effetto dell'applicazione
della norma impugnata, un diverso trattamento giudiziario;
VI) L'art. 33, commi 2 e 3, della legge regionale dell'Emilia-Romagna
n. 23 del 2004, nella parte in cui limita in modo sostanziale l'ammissibilità
della sanatoria per gli ampliamenti e le sopraelevazioni, discostandosi
dai limiti previsti dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269
del 2003, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., perché ridurrebbe
irrazionalmente e irragionevolmente l'ambito degli interventi ammessi
al condono edilizio dalla normativa statale; l'art. 117, secondo comma,
lettere a) ed e), l'art. 117, terzo comma, nonché l'art. 119
Cost., in quanto ridurrebbe il gettito finanziario previsto dalla normativa
statale sul condono edilizio, in tal modo incidendo su materie di competenza
statale esclusiva ("rapporti dello Stato con l'Unione europea",
"moneta") e concorrente ("coordinamento della finanza
pubblica"); l'art. 81 Cost., in quanto avrebbe effetto sulla copertura
finanziaria di molte leggi di spesa che "fanno affidamento sul
gettito del condono edilizio", determinando una "indebita
turbativa dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme";
l'art. 3, Cost., in quanto la restrizione dell'ambito applicativo della
disciplina statale del condono edilizio comporterebbe una violazione
del principio di uguaglianza; l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione alla competenza statale esclusiva in materia di
ordinamento civile e penale, dal momento che la medesima tipologia di
illecito urbanistico riceverebbe, per effetto dell'applicazione della
norma impugnata, un diverso trattamento giudiziario; l'art. 3 Cost.,
nella parte in cui introduce, per gli edifici bifamiliari (art. 32,
comma 3, lettera b), un limite (100 metri cubi) irragionevolmente più
severo rispetto a quello (cento metri quadrati) "che segna il confine
tra la nozione di variazione essenziale e quella di parziale difformità
(per l'Emilia-Romagna, art. 23 della legge reg. 25 novembre 2002, n.
31)".
VII) L'art. 33, comma 3 (ad eccezione della lettera d), della legge
regionale dell'Emilia-Romagna n. 23 del 2004, concernente gli ampliamenti
e sopraelevazioni di manufatti esistenti, e l'art. 34, comma 2, concernente
gli interventi di ristrutturazione edilizia, nella parte in cui ammettono
la sanatoria straordinaria (soltanto) di interventi edilizi "che
siano conformi alla legislazione urbanistica ma che contrastino con
le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 31
marzo 2003", violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
contrasterebbero con la normativa statale di principio relativa alla
individuazione degli interventi ammissibili a sanatoria, non essendo
chiara la portata del requisito della conformità alla legislazione
urbanistica e potendo esso determinare una ridottissima possibilità
di applicazione del condono, anche in relazione ad abusi minori.
VIII) L'art. 33, comma 4, della legge regionale dell'Emilia-Romagna
n. 23 del 2004, il quale stabilisce che "qualora gli ampliamenti
di cui al comma 3, lettera a), punto 1), riguardino edifici con originaria
funzione diversa da quella abitativa, tali immobili sono obbligati a
mantenere una destinazione d'uso non abitativa nei venti anni successivi
alla data di entrata in vigore della presente legge", nella parte
in cui vincola per venti anni la destinazione d'uso degli immobili condonati,
violerebbe gli artt. 3, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117,
terzo comma, 119, 81 Cost., "l'autonomia degli enti locali"
in relazione all'esercizio della potestà urbanistica, nonché
l'art. 42 Cost. e la garanzia costituzionale della proprietà.
IX e X) L'art. 34, comma 1, della legge regionale dell'Emilia-Romagna
n. 23 del 2004, il quale esclude dalla sanatoria gli interventi di ristrutturazione
edilizia "realizzati in contrasto con la legislazione urbanistica
o con le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data
del 31 marzo 2003, fatto salvo quanto disposto dal comma 2", senza
"distinguere tra ristrutturazioni per le quali è necessario
permesso di costruire e ristrutturazioni a volumetria e superficie utile
lorda invariate" (che non comportano, di regola, alterazioni del
carico urbanistico, e dunque non implicano oneri per la riqualificazione
urbana a carico delle comunità locali), nonché l'art.
34, comma 2, lettere a) e d) della medesima legge, il quale ammette
a sanatoria gli interventi di ristrutturazione purché ricorrano
le condizioni elencate e siano conformi alla legislazione urbanistica,
ed in particolare la lettera a), la quale ammette a sanatoria gli interventi
di ristrutturazione edilizia che "non comportino aumento delle
unità immobiliari, fatte salve quelle ottenute attraverso il
recupero ai fini abitativi dei sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari
e monofamiliari", violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost.,
in quanto contrasterebbero con la normativa statale di principio che
non prevede tali limitazioni.
XI) L'art. 2, comma 1, della legge regionale della Toscana n. 53 del
2004, nella parte in cui ammette alla sanatoria edilizia soltanto "le
opere e gli interventi (…) realizzati con variazioni essenziali
dal titolo abilitativo o, comunque, in difformità rispetto ad
esso" (lettera a), escludendo dall'ambito di applicazione del condono
gli immobili realizzati in assenza di permesso di costruire, ed inoltre,
nella parte in cui subordina la sanabilità al "rispetto
dei limiti indicati dal comma 2", violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto, nel circoscrivere i limiti di volumetria e
nell'escludere del tutto tipologie di abusi dall'ambito degli interventi
ammessi alla sanatoria, contrasterebbe con il principio fondamentale
posto dalle norme statali concernenti il condono edilizio che consente
alle Regioni soltanto la possibilità di "specificare i limiti
(quantitativi e non) della sanabilità", nonché di
"'limare' entro margini di ragionevole tollerabilità (…)
le volumetrie massime previste dal legislatore statale"; l'art.
117, secondo comma, lettere a) ed e), Cost., in quanto inciderebbe nelle
materie - affidate alla competenza esclusiva dello Stato - dei "rapporti
con l'Unione europea", della "moneta" e del "sistema
tributario e contabile dello Stato"; l'art. 117, terzo comma, l'art.
119 Cost. e la potestà statale di coordinamento della finanza
pubblica; l'art. 81 Cost., in quanto comprimerebbe il gettito derivante
dal condono edilizio sul quale più leggi del Parlamento farebbero
affidamento, ledendo "le potestà statali di governo della
finanza pubblica", e potendo "essere considerato indebita
turbativa dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme";
l'art. 3 Cost. ed il principio di eguaglianza; l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in relazione alla competenza esclusiva statale in
esso prevista nelle materie dell'ordinamento civile e penale, in ragione
della "asistematicità" delle pronunzie giurisdizionali
che i giudici comuni sarebbero chiamati a rendere in applicazione della
normativa impugnata.
XII) L'art. 2, comma 2, della legge regionale della Toscana n. 53 del
2004, che individua gli interventi non suscettibili di sanatoria, violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si discosterebbe "eccessivamente"
e "irrazionalmente", dai "limiti quantitativi" alla
sanabilità di ampliamenti e ristrutturazioni, previsti dall'art.
32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003; violerebbe, altresì,
gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 119 Cost.
(per ragioni identiche a quelle indicate per le questioni sub VI e XI).
XIII) L'art. 2, comma 5, lettera c), della legge regionale della Toscana
n. 53 del 2004, il quale esclude del tutto dalla sanatoria "le
opere e gli interventi in contrasto con le destinazioni d'uso ammesse,
nella zona interessata, dagli strumenti urbanistici vigenti al momento
dell'entrata in vigore" della medesima legge, violerebbe l'art.
117, terzo comma, Cost, perché introdurrebbe "un limite
non sorretto da (un) principio determinato dal legislatore statale",
nonché in quanto consentirebbe, "nella concreta applicazione"
della normativa, "discrezionalità non compatibili con la
'meccanica' di un condono edilizio".
XIV) L'art. 2, comma 6, della legge regionale della Toscana n. 53 del
2004, ai sensi del quale, "qualora i vincoli di cui al comma 4
e al comma 5, lettera a), siano istituiti dopo l'entrata in vigore della
presente legge, si applica quanto previsto dall'articolo 32 della l.
n. 47/1985. Si applica ugualmente l'articolo 32 della l. n. 47/1985
per la sanatoria delle opere di cui al comma 5, lettera a), conformi
agli strumenti urbanistici", laddove sembra attribuire ai vincoli
istituiti dopo l'entrata in vigore della legge de qua "la forza
di impedire la sanatoria straordinaria", violerebbe gli artt. 81,
117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.; l'art. 3 Cost., in quanto il
principio di eguaglianza sarebbe "irrazionalmente leso dalla facoltà
(e dalla attuale minaccia) di travolgere in futuro ed in modo discrezionale
l'affidamento del cittadino che autodenuncia l'abuso edilizio";
l'art. 97 Cost. ed i principi di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione.
XV) L'art. 3, commi 1 e 3, della legge regionale della Regione Marche
n. 23 del 2004, nella parte in cui introduce limiti quantitativi all'ambito
degli interventi ammessi alla sanatoria straordinaria, riducendo le
volumetrie massime assentibili ed escludendo quasi del tutto la sanatoria
per le nuove costruzioni residenziali, in tal modo ponendosi in contrasto
con i principi stabiliti dalla legislazione statale, violerebbe gli
artt. 81, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma,
119 Cost. (per identiche ragioni rispetto a quelle indicate per le questioni
sub VI e XI), nonché l'art. 3 Cost., in quanto alterna in modo
"poco razionale" "misure di volumetria a misure di superficie",
senza specificare se si tratta di superficie utile lorda o netta, ed
in quanto sopprime "la essenziale distinzione tra nuove costruzioni
e ampliamenti" ed inoltre in quanto fa "ricorso soltanto a
limiti massimi espressi in cifre assolute".
XVI) L'art. 3 della legge regionale della Regione Marche n. 23 del 2004,
nella parte in cui - per effetto della soppressione del limite del 30
per cento della volumetria e del limite di 3.000 metri cubi previsti
dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nonché a causa
della mancata differenziazione delle nuove costruzioni non residenziali
- estende l'ambito della sanabilità, violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., nonché, più specificamente, l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., il quale attribuisce alla competenza
esclusiva dello Stato la materia dello "ordinamento civile e penale".
XVII, XVIII, XIX, XX) L'art. 2, comma 1, della legge della Regione Lombardia
n. 31 del 2004, nella parte in cui esclude dalla sanatoria straordinaria
le "nuove costruzioni, residenziali e non, qualora realizzate in
assenza del titolo abilitativo edilizio e non conformi agli strumenti
urbanistici generali vigenti alla data di entrata in vigore della presente
legge"; nonché nella parte in cui appare escludere anche
le opere realizzate in totale difformità dal titolo o con variazioni
essenziali; ed infine, nella parte in cui riduce - in relazione agli
ampliamenti - i limiti massimi di volumetria aggiuntiva ammessi a sanatoria
straordinaria, consentendoli solo ove contenuti entro il "20 per
cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa,
di 500 metri cubi"; l'art. 2, comma 2, della medesima legge, il
quale, nello stabilire che "non sono suscettibili di sanatoria
i mutamenti di destinazione d'uso, qualora superiori a 500 metri cubi
per singola unità immobiliare e non conformi alle previsioni
urbanistiche comunali vigenti alla data di entrata in vigore della presente
legge", pone due differenti limiti, ulteriori a quelli stabiliti
dalla normativa statale, alla sanabilità dei mutamenti di destinazione
d'uso, "senza distinguere tra mutamenti implicanti opere ed altri
mutamenti e tra mutamenti incidenti sui carichi urbanistici ed altri
mutamenti", violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere
a), e) ed l), 117, terzo comma, 119 Cost. (per ragioni identiche a quelle
indicate per le questioni sub VI e XI).
XXI) L'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 31 del
2004, ove "considerato esaustivo ed a se stante" rispetto
alla legislazione statale, e dunque, "interpretabile a contrario"
nel senso di consentire un ampliamento dell'ambito della sanatoria,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto sarebbe contrastante
"con il principio posto dall'art. 32, comma 27, lettera d)",
del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269; violerebbe altresì
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto invaderebbe
l'ambito della competenza statale esclusiva in materia di "ordinamento
civile e penale".
XXII) L'art. 3, comma 1, lettera a), della legge della Regione Veneto
n. 21 del 2004, il quale ammette a sanatoria "le tipologie di opera
di cui all'Allegato 1 della legge sul condono" a condizione che
"gli ampliamenti di costruzioni a destinazione industriale, artigianale
e agricolo-produttiva non superino il 20 per cento della superficie
coperta fino ad un massimo di 450 metri quadrati di superficie lorda
di pavimento", violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost, in quanto,
individuando i limiti quantitativi degli abusi sanabili con riferimento
alla superficie e non al volume, renderebbe possibile il superamento
del limite di 750 metri cubi fissato dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge
n. 269 del 2003, in contrasto con i principi fondamentali della materia
"governo del territorio" individuati dalla sentenza di questa
Corte n. 196 del 2004 nella disciplina statale posta dall'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, ed in particolare con il limite massimo
delle volumetrie sanabili ivi indicato, nonché l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto, estendendo l'ambito della sanabilità,
determinerebbe una palese invasione della competenza statale in materia
di "ordinamento civile e penale".
XXIII) L'art. 3, comma 1, lettera c), della legge della Regione Veneto
n. 21 del 2004, il quale, nella parte in cui dispone che "le tipologie
di opera di cui all'allegato 1 della legge sul condono" sono suscettibili
di sanatoria edilizia a condizione che "le nuove costruzioni siano
pertinenze di fabbricati residenziali prive di funzionalità autonoma,
fino ad un massimo di 300 metri cubi", esclude dal condono edilizio
le "nuove costruzioni residenziali" diverse da quelle pertinenziali
e aventi volumetria non superiore a 300 metri cubi, violerebbe l'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto contrasterebbe con "un principio
determinato dal legislatore statale", nonché con la "configurabilità"
- che sarebbe stata ammessa anche da questa Corte - "di una sanatoria
straordinaria di illeciti urbanistici"; l'art. 117, terzo comma,
l'art. 119 Cost. e la competenza statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica; l'art. 117, secondo comma, lettere a), e) ed
l), Cost., in quanto inciderebbe sulla competenza esclusiva statale
in materia di "rapporti con l'Unione europea", "moneta",
"ordinamento civile e penale"; l'art. 81 Cost., per contrasto
con il principio di copertura finanziaria, l'art. 3, Cost. e il principio
di eguaglianza ivi sancito.
XXIV) L'art. 3, comma 3, della legge della Regione Veneto n. 21 del
2004 - il quale dispone che "ad integrazione di quanto previsto
dall'articolo 32, commi 26 e 27, della legge sul condono, nelle aree
assoggettate ai vincoli di cui all'articolo 32" della legge n.
47 del 1985 e successive modificazioni, "sono suscettibili di sanatoria
edilizia, a condizione che l'intervento non sia precluso dalla disciplina
di tutela del vincolo, esclusivamente i seguenti interventi, ancorché
eseguiti in epoca successiva alla imposizione del relativo vincolo:
a) i mutamenti di destinazione d'uso, con o senza opere, qualora la
nuova destinazione d'uso sia residenziale e non comporti ampliamento
dell'immobile; b) le opere o modalità di esecuzione non valutabili
in termini di volume", nella misura in cui farebbe riferimento
ad interventi non incidenti sulla volumetria, ma solo sulla "superficie
utile", escludendo dalla sanatoria "ogni altro intervento
abusivo", violerebbe gli artt. 117, secondo e terzo comma, 81,
119 e 3 Cost. (per le medesime ragioni svolte sub VI e XI), nonché
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sia in quanto sarebbe
riservata al legislatore statale "la tutela dei valori (ad esempio
ambientali) presidiati" dai vincoli di cui all'art. 32 della legge
n. 47 del 1985, sia in quanto possa in concreto consentire la sanatoria
che sarebbe invece esclusa in via assoluta dall'art. 33 della legge
n. 47 del 1985.
XXV) L'art. 20, comma 1, lettera a), della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004, il quale nel disciplinare la sanabilità degli
ampliamenti di fabbricati esistenti, introduce limiti quantitativamente
diversi rispetto a quelli previsti dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge
n. 269 del 2003, discrimina tra unità immobiliari destinate ad
attività produttive o a servizi e altre unità immobiliari,
determina tali limiti in "metri quadri di superficie utile coperta",
anziché in termini di volume, in violazione degli artt. 3, 81,
117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per identiche ragioni rispetto
a quelle indicate nelle questioni sub VI, XI).
XXVI) L'art. 20, comma 1, lettera c), della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004, il quale ammette la sanatoria delle "opere riconducibili
alle seguenti tipologie di illecito edilizio indicate con i numeri 3,
4, 5 e 6 dell'allegato 1 al decreto-legge medesimo, anche con eventuale
modifica delle destinazioni d'uso" le quali "siano esse realizzate
in conformità o in difformità dalle norme urbanistiche
e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data del 2 ottobre
2003", violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, ove
la data del 2 ottobre 2003 fosse riferita alla realizzazione delle opere,
contrasterebbe "con il fondamentale principio posto dall'art. 32,
comma 25, del citato decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269",
il quale fa riferimento alle opere realizzate entro il 31 marzo 2003;
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto invaderebbe
la competenza esclusiva dello Stato in materia di "ordinamento
civile e penale".
XXVII) L'art. 21, comma 1, lettera c), della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004, nella parte in cui esclude la sanabilità di opere
abusive che comportino "utilizzo di aree in zona agricola per usi
del suolo diversi da quello agricolo", potendo determinare la preclusione
della sanatoria nelle zone agricole, oltretutto in contraddizione con
il precedente art. 20, comma 1, lettera a), numero 3, ove viene espressamente
menzionata la "zona E", determinerebbe una irragionevole diminuzione
dell'ambito degli interventi condonabili, così violando gli artt.
3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per identiche ragioni
rispetto a quelle indicate nelle questioni sub VI e XI).
XXVIII) L'art. 21, comma 1, lettera d), della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004, il quale, escludendo dal condono edilizio straordinario
i "nuovi edifici, salvo quanto previsto dall'art. 20, comma 1,
lettera b)", della medesima legge regionale, ridurrebbe l'ambito
delle fattispecie passibili di sanatoria, in contrasto con i principi
fondamentali posti dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269
del 2003, ai sensi del quale sarebbero ammesse a sanatoria anche le
"nuove costruzioni residenziali", in violazione degli gli
artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per identiche
ragioni rispetto a quelle indicate nelle questioni sub VI e XI).
XXIX) L' art. 21, comma 1, lettera e), della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004, nella parte in cui esclude la sanabilità dell'ampliamento
di edifici la cui "intera" costruzione abbia già beneficiato
di "precedenti condoni edilizi", violerebbe l'art. 3 Cost.,
in quanto introdurrebbe una disuguaglianza non sorretta da un principio
della legislazione statale; gli artt. 3 e 42 Cost., in quanto discriminerebbe
gli attuali proprietari degli edifici in questione che potrebbero essere
soggetti diversi dagli autori dei precedenti abusi e dai proprietari
degli immobili all'epoca in cui essi sono stati realizzati; l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., in quanto la discriminazione tra proprietà
edilizie e relativi proprietari sarebbe invasiva della competenza esclusiva
statale in materia di "ordinamento civile e penale".
XXX) L'art. 21, comma 1, lettera h), della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004, il quale - nell'escludere dalla sanatoria gli interventi
"di ampliamento nelle zone omogenee A di cui al D.M. n. 1444/1968,
nonché nei centri storici", ad eccezione "di quelli
di cui all'articolo 20, comma 2" - equipara "i centri storici
ai 'siti archeologici' e tutti i relativi edifici a quelli sottoposti
a vincolo extraurbanistico", determinando una irragionevole diminuzione
dell'ambito degli interventi per i quali è ammesso il condono
edilizio, violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e
119 Cost., (per identiche ragioni rispetto a quelle indicate nelle questioni
sub VI e XI).
XXXI) L'art. 19 della legge della Regione Umbria n. 21 del 2004, il
quale al comma 1 afferma che "i limiti, le condizioni e le modalità
per il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria (…) sono disciplinate
dal presente titolo", mentre al successivo comma 2 afferma che
"per quanto non disposto dal presente titolo si applicano"
le normative statali del 1985 e del 1994, nonché i termini temporali,
le modalità e le procedure previste dalle norme statali del 2003,
"in connessione con le doglianze in precedenza formulate",
violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.,
in quanto conterrebbe disposizioni poco chiare ed inoltre, in quanto
la mancata menzione delle "successive modifiche ed integrazioni"
della disciplina statale del 1985 e del 1994 potrebbe "ingenerare
incertezze e controversie".
XXXII) L'art. 27, comma 4, della legge della Regione Umbria n. 21 del
2004, il quale dispone che "l'ampliamento di cui alla lettera a)
del comma 1 dell'articolo 20, per gli edifici costituiti da più
unità immobiliari dello stesso avente titolo, o da unità
immobiliari pertinenziali insistenti all'interno del lotto o dell'area,
sempre dello stesso avente titolo, è ammesso per una sola volta
ed è riferito alla sommatoria delle superfici di tutte le unità
immobiliari interessate, salvo che ogni unità immobiliare si
configuri come autonoma struttura abitativa, produttiva o a servizi",
laddove dovesse intendersi riferito anche ai casi di più proprietari
di unità immobiliari comprese in edificio condominiale o di un
unico proprietario di più unità immobiliari autonome,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.
XXXIII) Gli artt. 1, 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2), 4,
6 (soltanto i commi 1, 2 e 5) e 8 della legge della Regione Campania
n. 10 del 2004, in quanto emanati quando era oramai decorso il termine
di quattro mesi (scaduto il 12 novembre 2004) stabilito dall'art. 5,
comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti
per il contenimento della spesa pubblica), convertito con modificazioni
nella legge 30 luglio 2004, n. 191, per l'emanazione della legge di
cui al comma 26 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbero
l'art. 117, terzo comma, Cost. e il principio di 'leale collaborazione',
in quanto, decorso il termine suddetto, la potestà normativa
regionale avrebbe potuto essere esercitata soltanto recependo la normativa
statale già divenuta applicabile, "senza possibilità
di contraddirla".
XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXVII) L'art. 1, comma 1, della legge della Regione
Campania n. 10 del 2004, il quale dispone che "la presente legge
disciplina la possibilità, le condizioni e le modalità
per l'ammissibilità a sanatoria degli abusi edilizi di cui al
decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32, convertito in
legge dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, articolo 1 e successive
modificazioni e integrazioni", laddove sia suscettibile di essere
interpretato nel senso di escludere "dal tessuto normativo complessivo"
le disposizioni statali in esso citate; l'art. 3, comma 1, della medesima
legge, nella parte in cui esclude dalla sanatoria straordinaria tutte
le "opere abusive che hanno comportato la realizzazione di nuove
costruzioni difformi dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle stesse",
in contrasto con l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, ed inoltre
nella parte in cui, irrazionalmente darebbe rilevanza a norme e strumenti
urbanistici non più in vigore al momento dell'entrata in vigore
della legge regionale; l'art. 4, comma 1, lettera a), della medesima
legge, il quale, disponendo che sono sanabili le opere abusive rientranti
tra le tipologie di cui all'allegato 1 del decreto-legge n. 269 del
2003, se le stesse "hanno comportato un ampliamento del manufatto
inferiore al quindici per cento della volumetria della costruzione originaria,
sempre che l'ampliamento non superi complessivamente i 250 metri cubi",
pone per gli ampliamenti due limiti più severi rispetto a quelli
previsti dalla norma statale ed inoltre tra loro cumulativi, in tal
modo restringendo l'ambito della sanatoria; l'art. 4, comma 1, lettera
b), della medesima legge, che disponendo che sono sanabili le opere
abusive che "hanno comportato la realizzazione di nuove costruzioni
conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle stesse e aventi una
volumetria inferiore a 250 metri cubi per singola richiesta di titolo
edilizio in sanatoria, sempre che la nuova costruzione non superi complessivamente
i 600 metri cubi", violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo e
terzo comma, e 119 Cost., (per ragioni identiche rispetto a quelle indicate
nelle questioni sub VI e XI).
XXXVIII) L'art. 3, comma 2, lettera a), "con i connessi commi 3
e 4", e l'art. 4, comma 1, lettera c), della legge della Regione
Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui restringono l'ambito degli
interventi sanabili negando rilevanza al parere favorevole delle autorità
preposte alla tutela del vincolo, senza distinguere se tale vincolo
sia anteriore all'abuso ovvero successivo, violerebbero gli artt. 3,
81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni
di cui alle questioni sub VI e XI), nonché l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
XXXIX) L'art. 3, comma 2, lettera a), "con i connessi commi 3 e
4", e l'art. 4, comma 1, lettera c), della legge della Regione
Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui estendono l'ambito degli
interventi sanabili in ragione del riferimento alle norme urbanistiche
e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data di
esecuzione delle opere abusive, norme e strumenti che potrebbero risultare
meno severi di quelli vigenti alla data di entrata in vigore del decreto-legge
n. 269 del 2003, violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost. ponendosi
in contrasto con i principi fondamentali posti dalla normativa statale,
nonché l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto
invaderebbero la competenza statale esclusiva in materia di "ordinamento
civile e penale".
XL) L'art. 3, comma 2, lettera c), della legge della Regione Campania
n. 10 del 2004, nella parte in cui, disponendo che non possono essere
sanate le opere "realizzate su aree facenti parte o di pertinenza
del demanio pubblico", e non distinguendo tra demanio statale e
demanio provinciale e comunale, estenderebbe l'ambito delle ipotesi
di esclusione dalla sanabilità già prevista dall'art.
32, comma 14, del decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbe gli artt.
42 e 117, secondo comma, lettera g), Cost., in relazione al demanio
statale, per il quale la sanabilità delle opere è subordinata
al previo esplicito consenso dello Stato proprietario; l'art. 117, terzo
comma, Cost. in quanto contrasterebbe con un principio determinato dalla
normativa statale (art. 32, comma 14, del decreto-legge n. 269 del 2003
e art. 32, comma 6, della legge n. 47 del 1985); l'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione ai beni del demanio provinciale e comunale, in quanto
la disposizione regionale non sarebbe sorretta da alcun principio determinato
dalla normativa statale.
XLI) L'art. 4, comma 1, lettera d), della legge della Regione Campania
n. 10 del 2004, il quale ammette alla sanatoria gli interventi che "hanno
comportato un ampliamento del manufatto, già oggetto di condono
ai sensi delle disposizioni di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47,
capi IV e V, o ai sensi della legge 23 dicembre 1994, n. 724, articolo
39, inferiore al cinque per cento della volumetria della costruzione
originaria, sempre che l'ampliamento non superi complessivamente i cento
metri cubi", violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma,
e 119 Cost. (per le medesime ragioni di cui alle questioni questioni
sub VI e XI), nonché l'art. 42 Cost. e la garanzia costituzionale
della proprietà.
4. - Le censure prospettate dall'Avvocatura dello Stato sono nella loro
grande maggioranza riconducibili a pochi macrogruppi omogenei.
Questi macrogruppi possono essere così individuati.
1) Questioni in cui si contesta la riduzione dell'ambito della sanatoria
straordinaria mediante l'esclusione dal condono sul versante amministrativo
di talune tipologie di abusi edilizi: a tale gruppo sono riconducibili
le questioni sub V, VI, IX, XI (in parte), XVII, XVIII, XXIII, XXIV
(in parte), XXVIII, XXX, XXXV;
2) questioni in cui si contesta la riduzione dell'ambito della sanatoria
straordinaria mediante la riduzione dei limiti quantitativi delle volumetrie
condonabili: a tale gruppo sono riconducibili le questioni sub XI (in
parte), XII, XV, XIX, XXV, XXXVI, XXXVII, XLI;
3) questioni in cui si contesta la riduzione dell'ambito della sanatoria
straordinaria mediante l'introduzione, ai fini della condonabilità
di taluni interventi, di ulteriori condizioni rispetto a quelle previste
dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003: a tale gruppo sono riconducibili
le questioni sub IV, VII, VIII, X, XIII, XIV, XX, XXVII, XXIX, XXXII,
XXXVIII, XL;
4) questioni in cui si contesta l'ampliamento degli interventi ammessi
alla sanatoria amministrativa: a tale gruppo sono riconducibili le questioni
sub I, XVI, XXI, XXII, XXIV (in parte), XXXIX;
5) questioni in cui si contesta il mancato rispetto del termine previsto
per l'emanazione della legge regionale di cui all'art. 32, comma 26,
del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del
2003, da parte dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004,
convertito dalla legge n. 191 del 2004: questioni sub XXXIII.
Estranee a queste categorie, in quanto sostanzialmente eterogenee, risultano
le sole questioni sub II, III, XXVI, XXXI, XXXIV.
5. - In via preliminare, deve essere dichiarata la inammissibilità
di alcune delle questioni sollevate dalla Avvocatura dello Stato relativamente
a disposizioni legislative che non risultano individuate nelle corrispondenti
delibere del Governo e nei relativi allegati. Come, infatti, questa
Corte ha più volte affermato, la delibera del Consiglio dei Ministri
o la relazione ministeriale a cui questa rinvii devono necessariamente
indicare le specifiche disposizioni che si ritiene di impugnare (si
vedano, ex plurimis, le sentenze n. 300 del 2005; n. 43 e n. 134 del
2004, n. 315 del 2003, n. 533 del 2002).
La deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 dicembre 2004 contiene
una generica determinazione di impugnare la legge della Regione Veneto
5 novembre 2004, n. 21, e la allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali non fa menzione, fra le diverse norme da impugnare,
dell'art. 3, comma 1, lettera a), né dell'art. 3, comma 3. Sono
pertanto inammissibili le questioni sub XXII e XXIV.
Analogamente, la deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 dicembre
2004 contiene una generica determinazione di impugnare la legge della
Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, e la allegata relazione del Ministro
per gli affari regionali non fa menzione, fra le diverse norme da impugnare,
dell'art. 19 e dell'art. 27, comma 4. L'Avvocatura, nel ricorso, motiva
laconicamente l'impugnazione di tali disposizioni sostenendo che esisterebbe
una "connessione con le doglianze fin qui formulate"; in realtà,
si tratta semplicemente di un'affermazione del tutto generica, tale
da non giustificare la censura di norme non specificamente individuate
nella deliberazione dell'organo politico. Pertanto, anche le questioni
sub XXXI e XXXII sono inammissibili.
Infine, la deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 dicembre
2004 contiene una generica determinazione di impugnare la legge della
Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10, e la allegata relazione del
Ministro per gli affari regionali non fa menzione, fra le diverse norme
da impugnare, dell'art. 1, comma 1. Pertanto è inammissibile
la questione sub XXXIV.
5.1. - Deve essere dichiarata, altresì, inammissibile l'impugnazione
dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 31 del
2005, che il ricorrente effettua limitatamente alle parole "salvo
quanto disposto dalla presente legge".
L'Avvocatura si limita infatti ad indicare, nell'epigrafe del ricorso,
tale disposizione tra quelle oggetto di impugnazione, omettendo però
di svolgere alcuna argomentazione al riguardo. La censura manca pertanto
dei requisiti minimi che, secondo il costante orientamento di questa
Corte, gli atti introduttivi del giudizio in via principale devono presentare
(sentenze n. 423 e n. 286 del 2004).
6. - Tutte le disposizioni regionali impugnate hanno ad oggetto la disciplina
del condono edilizio straordinario del 2003, e sono state emanate ai
sensi dell'art. 32, commi 26 e 33, del decreto-legge n. 269 del 2003,
così come modificato dalla legge di conversione n. 326 del 2003,
come risultante a seguito della pronuncia di parziale illegittimità
costituzionale operata con la sentenza n. 196 del 2004 di questa Corte;
sentenza cui ha dato esplicitamente esecuzione l'art. 5 del decreto-legge
n. 168 del 2004, convertito dalla legge n. 191 del 2004.
Dal momento che larga parte delle questioni di costituzionalità
sollevate dal ricorrente e delle argomentazioni svolte dalle difese
regionali si fondano su differenziate, se non contrapposte, interpretazioni
della giurisprudenza di questa Corte su questa legislazione relativa
al recente condono edilizio straordinario, appare necessario richiamarne
alcuni fondamentali contenuti.
Nella citata sentenza n. 196 del 2004, questa Corte ha affermato esplicitamente
che nella disciplina del condono edilizio di tipo straordinario convergono
la competenza legislativa esclusiva dello Stato per quanto riguarda
la esenzione dalla sanzionabilità penale (con la correlativa
disciplina strumentale della piena collaborazione dei Comuni con gli
organi giurisdizionali quindi chiamati ad applicare la legge sul condono)
e la competenza legislativa di tipo concorrente delle Regioni ad autonomia
ordinaria in tema di "governo del territorio", nonché
di "valorizzazione dei beni culturali ed ambientali", oltre
a varie altre competenze innominate riconducibili al quarto comma dell'art.
117 Cost. (ad esempio, commercio, turismo, insediamenti produttivi).
Al tempo stesso, non si può sottovalutare la tradizionale titolarità
da parte dei Comuni dei fondamentali poteri di gestione dell'assetto
urbanistico ed edilizio del territorio, ivi compreso l'ordinario e limitato
potere di sanatoria edilizia, poteri che certamente potrebbero risultare
anche radicalmente vulnerati dall'imposizione di uniformi condoni straordinari,
che non tengano in adeguata considerazione le diverse legislazioni urbanistiche
regionali e le stesse condizioni urbanistiche ed edilizie dei diversi
territori. Da ciò la conclusione "che, in riferimento alla
disciplina del condono edilizio (per la parte non inerente ai profili
penalistici, integralmente sottratti al legislatore regionale, ivi compresa
- come già affermato in precedenza - la collaborazione al procedimento
delle amministrazioni comunali), solo alcuni limitati contenuti di principio
di questa legislazione possono ritenersi sottratti alla disponibilità
dei legislatori regionali, cui spetta il potere concorrente di cui al
nuovo art. 117 Cost. (ad esempio certamente la previsione del titolo
abilitativo edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell'art. 32, il
limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, la
determinazione delle volumetrie massime condonabili). Per tutti i restanti
profili è invece necessario riconoscere al legislatore regionale
un ruolo rilevante - più ampio che nel periodo precedente - di
articolazione e specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore
statale in tema di condono sul versante amministrativo" (paragrafo
20 del Considerato in diritto).
D'altra parte, nella medesima sentenza sono state superate le censure
fondate sull'asserita irrimediabile violazione dei primari valori della
tutela dei beni ambientali e paesaggistici di cui all'art. 9 Cost.,
solo con la affermazione che "la tutela di un fondamentale valore
costituzionale sarà tanto più effettiva quanto più
risulti garantito che tutti i soggetti istituzionali cui la Costituzione
affida poteri legislativi ed amministrativi siano chiamati a contribuire
al bilanciamento dei diversi valori in gioco. E il doveroso riconoscimento
alla legislazione regionale di un ruolo specificativo -all'interno delle
scelte riservate al legislatore nazionale - delle norme in tema di condono
contribuisce senza dubbio a rafforzare la più attenta e specifica
considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela dell'ambiente
e del paesaggio, che sono - per loro natura - i più esposti a
rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui condoni edilizi".
Né si dimentichi che, sempre nella sentenza n. 196 del 2004,
questa Corte ha potuto dichiarare infondate le censure relative all'adozione
di un nuovo condono straordinario in relazione alla presunta violazione
del principio di ragionevolezza (a causa della asserita mancanza di
circostanze eccezionali che potessero giustificare la ulteriore reiterazione
di un provvedimento certamente lesivo della certezza del diritto) solo
dando al comma 2 dell'art. 32 del citato decreto-legge n. 269 del 2003
il significato di individuare la giustificazione del condono da esso
previsto "nelle contingenze particolari della recente entrata in
vigore del testo unico delle disposizioni in materia edilizia (…),
nonché dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V della seconda
parte della Costituzione, che consolida ulteriormente nelle Regioni
e negli enti locali la politica di gestione del territorio".
Su questa base, le numerose dichiarazioni di parziale illegittimità
dell'art. 32 erano esplicitamente finalizzate ad eliminare le limitazioni
che "escludono il legislatore regionale da ambiti materiali che
invece ad esso spettano", pur nel pieno rispetto delle esclusive
responsabilità della legge statale sul versante delle sanzioni
penali. In particolare, per ciò che concerne l'ampiezza della
discrezionalità riconosciuta al legislatore regionale in materia
di condono sul versante della disciplina amministrativa, nella sentenza
n. 196 questa Corte ha "dichiarato costituzionalmente illegittimo
anzitutto il comma 26 dell'art. 32, nella parte in cui non prevede che
la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni
e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte
le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato 1 del decreto-legge
n. 269 del 2003". Analoga dichiarazione di illegittimità
costituzionale ha pronunziato in relazione al "comma 25 dell'art.
32, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al
comma 26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli indicati
nella medesima disposizione".
Del tutto uniformemente, seppur in termini sintetici, la successiva
sentenza n. 71 del 2005 ha affermato "che, a seguito della citata
sentenza n. 196 del 2004, la disciplina contenuta nell'art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003 ha subito una radicale modificazione, soprattutto attraverso
il riconoscimento alle Regioni del potere di modulare l'ampiezza del
condono edilizio in relazione alla quantità e alla tipologia
degli abusi sanabili, ferma restando la spettanza al legislatore statale
della potestà di individuare la portata massima del condono edilizio
straordinario, attraverso la definizione sia delle opere abusive non
suscettibili di sanatoria, sia del limite temporale massimo di realizzazione
delle opere condonabili, sia delle volumetrie massime sanabili"
(analogamente si vedano le sentenze nn. 70 e 304 del 2005).
Al tempo stesso, la sentenza n. 70 del 2005 ha chiaramente ribadito
che ciò che esula dalla potestà delle Regioni è
il "potere di rimuovere i limiti massimi di ampiezza del condono
individuati dal legislatore statale".
Su un diverso piano, la sentenza n. 196 del 2004, in considerazione
della evidente interdipendenza fra la legislazione esclusiva statale
sul condono edilizio per quanto riguarda le conseguenze penali e quella
regionale sul condono edilizio per ciò che riguarda il versante
amministrativo (sia nell'interesse delle diverse istituzioni pubbliche,
che dei vari possibili interessati), ha affermato che "l'adozione
della legislazione da parte delle Regioni appare non solo opportuna,
ma doverosa e da esercitare entro il termine determinato dal legislatore
nazionale; nell'ipotesi limite che una Regione o Provincia autonoma
non eserciti il proprio potere legislativo in materia nel termine massimo
prescritto, a prescindere dalla considerazione se ciò costituisca,
nel caso concreto, un'ipotesi di grave violazione della leale cooperazione
che deve caratterizzare i rapporti fra Regioni e Stato, non potrà
che trovare applicazione la disciplina dell'art. 32 e dell'Allegato
1 del decreto-legge n. 269 del 2003".
7. - Così richiamati i confini tra competenza legislativa statale
e competenza legislativa regionale già individuati nella giurisprudenza
di questa Corte, si possono esaminare nel merito le censure prospettate
nei ricorsi.
Logicamente preliminari sono le questioni sub XXXIII, aventi ad oggetto
l'art. 1, l'art. 3, eccettuate le lettere b e d del comma 2, l'art.
4, l'art. 6, commi 1, 2 e 5, e l'art. 8 della legge della Regione Campania
n. 10 del 2004. Tali disposizioni sono impugnate in quanto sarebbero
state adottate oltre il termine di quattro mesi dalla data di entrata
in vigore del decreto-legge n. 168 del 2004, così come convertito
nella legge n. 191 del 2004, secondo quanto prescritto dall'art. 5,
comma 1, del suddetto decreto.
Le questioni, pur relative solo ad alcune disposizioni della legge regionale
n. 10 del 2004, sono senz'altro ammissibili, malgrado l'eccezione prospettata
dalla difesa regionale secondo la quale, lamentandosi la sussistenza
di un vizio formale, le censure avrebbero dovuto semmai riguardare l'intera
legge; al contrario, va osservato che il limite temporale all'esercizio
del potere legislativo da parte delle Regioni in questa particolare
materia concerne esclusivamente le disposizioni che, specificando l'ambito
degli interventi condonabili sul versante amministrativo, si discostano
dalle previsioni dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, così
come modificato dalla legge di conversione n. 326 del 2003, e come risultante
a seguito della dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale
ad opera della sentenza n. 196 del 2004 di questa Corte. Non incontra,
invece, limiti temporali del genere il potere legislativo regionale
che si svolga in conformità dell'art. 32 o nell'ambito di una
qualsiasi ordinaria materia legislativa di competenza della Regione.
Nel merito le questioni sono fondate.
La prescrizione del termine di quattro mesi da parte dell'art. 5, comma
1, del decreto legge n. 168 del 2004 dà attuazione a quanto espressamente
statuito al punto 7 del dispositivo della sentenza n. 196 del 2004,
il quale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 32, decreto-legge
n. 269 del 2003 "nella parte in cui non prevede che la legge regionale
di cui al comma 26 debba essere emanata entro un congruo termine da
stabilirsi dalla legge statale". Peraltro, nella motivazione di
tale pronuncia, questa Corte ha configurato tale termine come perentorio,
tanto da prevedere addirittura che, ove le Regioni non esercitino il
proprio potere entro il termine prescritto "non potrà che
trovare applicazione la disciplina dell'art. 32 e dell'Allegato 1 del
decreto-legge n. 269 del 2003, così come convertito in legge".
Privo di pregio è il tentativo della difesa regionale di sostenere
che il termine di quattro mesi decorrerebbe non già dalla data
di entrata in vigore del decreto legge n. 168, bensì dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione n. 191, sulla base dell'argomentazione
che appunto la legge di conversione ha integrato il testo del comma
1 dell'art. 5, aggiungendo ad esso il secondo periodo: a prescindere
dal fatto che quest'ultimo periodo non fa che parafrasare il contenuto
della sentenza n. 196 del 2004 (prima citato) a proposito della applicabilità
della normativa statale in caso di mancato esercizio nel termine del
potere legislativo regionale, il riferimento al termine di quattro mesi
è contenuto nel primo periodo del comma 1 dell'art. 5 e individua
in modo espresso, come dies a quo, la "data di entrata in vigore
del presente decreto".
Quanto alla richiesta, formulata in via subordinata dalla difesa regionale,
che questa Corte sollevi avanti a sé la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004,
"nella parte in cui limita a soli quattro mesi il termine per l'esercizio
della potestà legislativa regionale", trattandosi di termine
incongruo rispetto alla pluralità di contenuti e alla complessità
delle scelte che il legislatore regionale doveva operare, sembra sufficiente,
ai fini della dichiarazione di manifesta infondatezza di questa richiesta,
rilevare che numerose Regioni hanno adottato questa legislazione entro
il termine prescritto, senza che emergessero problemi particolari.
Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, dell'art. 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2),
dell'art. 4, dell'art. 6, commi 1, 2 e 5, e dell'art. 8, della legge
della Regione Campania n. 10 del 2004. Restano conseguentemente assorbite
le ulteriori questioni concernenti le disposizioni della legge della
Regione Campania individuate sub XXXV, XXXVI, XXXVII, XXXVIII, XXXIX,
XL e XLI.
8. - Possono essere trattate unitariamente le numerose questioni - di
cui ai macrogruppi nn. 1, 2, 3 elencati al precedente par. 4 - in cui
si contesta la riduzione, da parte delle disposizioni legislative impugnate,
dell'ambito della sanatoria straordinaria sia mediante l'esclusione
dal condono sul versante amministrativo di talune tipologie di abusi
edilizi, sia mediante la riduzione dei limiti quantitativi delle volumetrie
condonabili, sia infine mediante l'introduzione, ai fini della sanabilità
di taluni interventi, di ulteriori condizioni rispetto a quelle previste
dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003.
Queste censure sono basate, in sostanza, sulla asserita violazione delle
medesime norme costituzionali, spesso considerate nelle loro reciproche
relazioni o anche nel loro complesso, ed in particolare:
a) dell'art. 117 Cost, secondo comma, lettera a) (per ciò che
riguarda i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario), lettera
e) (per ciò che riguarda l'esclusiva competenza legislativa statale
in tema di "moneta" e di "sistema tributario e contabile
dello Stato"), lettera s) (in relazione alla competenza legislativa
statale in materia di "tutela dell'ambiente"); dell'art. 81
Cost.; dell'art. 119 Cost. (per ciò che riguarda l'autonomia
finanziaria statale sul lato delle entrate); dell'art. 117, terzo comma
(per ciò che riguarda la competenza legislativa statale in tema
di determinazione dei principi fondamentali nella materia del "coordinamento
della finanza pubblica");
b) dell'art. 3 Cost., in relazione al principio di uguaglianza, e dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. (per ciò che riguarda l'esclusiva
competenza legislativa statale in tema di "ordinamento civile e
penale");
c) dell'art. 117, terzo comma, Cost., per ciò che riguarda la
competenza statale in tema di determinazione dei principi fondamentali
nello specifico settore della disciplina del condono edilizio straordinario
di cui all'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003;
d) di alcune disposizioni costituzionali che comunque costituiscono
limite anche all'esercizio del potere legislativo da parte delle Regioni:
art. 3 Cost. (sotto vari profili), art. 42 Cost., art. 97 Cost., principio
di autonomia degli enti locali.
8.1. - Rispetto ai parametri costituzionali di cui al punto a) che si
asseriscono violati, alcune Regioni resistenti hanno eccepito la inammissibilità
di queste censure, data la loro sommaria e generica prospettazione;
peraltro, malgrado la indubbia sommarietà delle motivazioni svolte
nei ricorsi (tanto più discutibile, dal momento che si tratta
in sostanza di riproposizione di argomentazioni già avanzate
nella vicenda processuale conclusasi con la sentenza n. 196 del 2004),
esse, nel loro complesso, esprimono comunque la tesi, più volta
ribadita nelle memorie dell'Avvocatura, che una legislazione regionale
che disciplini i profili amministrativi del condono edilizio non potrebbe
comunque produrre indirettamente una riduzione significativa delle entrate
erariali ed un conseguente squilibrio della complessiva finanza pubblica,
la cui disciplina sarebbe di esclusiva competenza statale, ponendo quindi
anche a rischio il rispetto, da parte delle istituzioni nazionali, dei
vincoli europei sulla spesa pubblica.
Le censure non sono fondate.
A prescindere dalla irrilevanza, nel caso di specie, delle competenze
statali esclusive in tema di "moneta" e di "sistema tributario
e contabile dello Stato", e dalla improprietà del richiamo
ai poteri statali in tema di principi sul "coordinamento della
finanza pubblica", le censure in esame prescindono da una adeguata
ricostruzione sistematica del Titolo V della seconda parte della Costituzione
ed in particolare dal livello di tutela costituzionale dell'autonomia
legislativa regionale che ivi è previsto. I limiti a tale autonomia
non possono che essere espressi, e ciò tanto più ove ci
si riferisca ad effetti indiretti derivanti dall'uso che una Regione
faccia della propria discrezionalità legislativa (magari, come
nel caso di specie, addirittura con la finalità di contenere
un'eccezionale forma di compressione della discrezionalità propria
e degli enti locali nel settore del governo del territorio). In altri
termini, è del tutto evidente che, allorché il legislatore
regionale eserciti le proprie competenze legislative costituzionalmente
riconosciute, non possa attribuirsi rilievo, ai fini dell'eventuale
illegittimità costituzionale di tale intervento, agli effetti
che solo in via indiretta ed accidentale dovessero derivare al gettito
di entrate di spettanza dello Stato.
8.2. - Del pari infondate sono le censure secondo le quali sarebbe grave
"la lesione del principio di eguaglianza (…) delle persone
rispetto alla legge e della competenza esclusiva ex art. 117 comma secondo,
lettera l), Cost.", poiché i giudici comuni, dinanzi alla
"eccessiva restrizione" da parte del legislatore regionale
dell'ambito della legislazione statale in tema di condono edilizio sarebbero
obbligati "a rendere, a carico dei proprietari ed autori di illeciti
(e di eventuali di controinteressati e parti offese), pronunce quanto
meno asistematiche". Questa Corte, con la sentenza n. 196 del 2004,
ha considerato compatibile con la Costituzione la legge statale sul
condono straordinario esclusivamente per quanto riguarda i profili penalistici,
mentre per i profili relativi alla disciplina del condono straordinario
sul piano amministrativo ha affermato che essi operano nell'ambito della
materia del governo del territorio e cioè di una materia che
per le Regioni ad autonomia ordinaria è di competenza legislativa
concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.; ma ciò
evidentemente significa che la legislazione delle singole Regioni può
disporre diversamente da quanto previsto dall'art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003, quale convertito dalla legge n. 326 del 2003, e che
quindi - da questo punto di vista - è del tutto probabile e non
certo incoerente rispetto al disegno costituzionale che siano adottate
legislazioni diversificate da Regione a Regione (come, d'altra parte,
avviene normalmente negli ambiti affidati al potere legislativo regionale),
con tutto ciò che ne consegue per gli interessati e per le pronunce
giurisdizionali che facciano applicazione di tale disciplina.
8.3. - Quanto al terzo gruppo di norme costituzionali che sarebbero
violate dalle disposizioni regionali censurate, l'Avvocatura generale
dello Stato afferma più volte che, proprio considerando che la
sentenza 196 del 2004 individua il titolo di competenza legislativa
delle Regioni in materia di condono straordinario sul versante amministrativo
nella materia "governo del territorio" contemplata nel terzo
comma dell'art. 117 Cost., le Regioni dovrebbero rispettare i principi
fondamentali determinati dal legislatore statale, principi che sarebbero
deducibili dai contenuti dello stesso art. 32 del decreto-legge n. 269
del 2003, quale convertito dalla legge n. 326 del 2003; su questa linea,
in particolare, l'Avvocatura afferma che "la sanabilità
delle nuove costruzioni residenziali di relativamente modeste dimensioni
realizzate in contrasto con gli strumenti urbanistici (…) è
principio cui ogni Regione deve attenersi"; sostiene inoltre che
i limiti ulteriori rispetto a quelli del legislatore statale non possono
essere previsti perché non sorretti da un "principio determinato
dal legislatore statale". Secondo lo Stato ricorrente, la Regione
potrebbe "specificare i limiti (quantitativi e non) della sanabilità,
e perfino "limare" entro margini di ragionevole tollerabilità
(come qualche altra Regione ha fatto) le volumetrie massime previste
del legislatore statale"; non potrebbe, invece, "negare in
toto o in misura prevalente (rispetto al quantum di volumetria ammesso
dalla legge statale) la sanabilità delle nuove costruzioni o
degli ampliamenti".
Anche volendosi prescindere dalla stessa possibilità di configurare
come principi fondamentali disposizioni estremamente puntuali e dettagliate,
che permetterebbero solo "specificazioni" e "limature"
"entro margini di ragionevole tollerabilità", il punto
centrale della sentenza n. 196 del 2004 sta nel riconoscimento al legislatore
regionale di un ampio potere discrezionale nella possibilità
di definire i confini entro cui modulare gli effetti sul piano amministrativo
del condono edilizio straordinario. Ciò in ragione delle primarie
responsabilità legislative ed amministrative spettanti sulla
base delle norme costituzionali alle Regioni e agli enti locali in relazione
al governo del territorio, sia pure nel rispetto del regime penale del
condono riservato al legislatore statale, e nel rispetto dei principi
fondamentali posti dalla legge dello Stato (tra i quali la sentenza
n. 196 del 2004 ha individuato "la previsione del titolo abilitativo
edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell'art. 32, il limite temporale
massimo di realizzazione delle opere condonabili, la determinazione
delle volumetrie massime condonabili").
Ma soprattutto occorre considerare che la pronuncia da ultimo citata,
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 25 dell'art.
32 proprio nella parte in cui non prevedeva "che la legge regionale
di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a
quelli ivi indicati"; ha inoltre dichiarato l'illegittimità
costituzionale del comma 26 dell'art. 32, nella parte in cui non prevedeva
"che la legge regionale possa determinare la possibilità,
le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria
di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato 1".
Pertanto, sulla base delle addizioni operate dalla sentenza n. 196 del
2004 al citato art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, integralmente
recepite dal legislatore nazionale con la conversione in legge dell'art.
5 del decreto-legge n. 168 del 2004 ad opera della legge n. 191 del
2004 (articolo intitolato: "Esecuzione di sentenza della Corte
costituzionale in materia di definizione di illeciti edilizi"),
deve riconoscersi che non esistono nella legislazione statale vigente
principi fondamentali quali quelli prospettati nei ricorsi.
8.4. - Questo riconoscimento di un significativo potere legislativo
delle Regioni in tema di possibilità, di ampiezza e di limiti
del condono edilizio straordinario sul versante amministrativo rende
infondate anche le questioni di costituzionalità sollevate in
riferimento ai parametri costituzionali di cui al precedente gruppo
d).
In particolare, risultano infondate le censure, sollevate in relazione
agli artt. 3 e 42 Cost., a proposito dell'art. 32 della legge della
Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 (questioni sub IV). Non costituisce,
infatti, irragionevole scelta legislativa la subordinazione da parte
della Regione della condonabilità delle opere abusive alla ulteriore
condizione che le medesime non siano state realizzate con contributi
pubblici erogati successivamente all'ultimo condono, ovvero che non
abbiano già beneficiato di precedenti condoni, volendosi evidentemente
in tal modo penalizzare la reiterazione di comportamenti illeciti, nonché
l'utilizzo di denaro pubblico per la realizzazione di opere abusive.
Analogamente, per l'art. 21, comma 1, lettera e), della legge della
Regione Umbria n. 21 del 2004 (questioni sub XXIX), non risulta irragionevole
che la Regione subordini la condonabilità delle opere alla ulteriore
condizione che le stesse non abbiano già beneficiato di precedenti
condoni.
Lo stesso è da dirsi per l'art. 33, comma 4, della legge della
Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 (questioni sub VIII), che impone
che edifici con destinazione d'uso non abitativa possano essere condonati
solo se mantengono per venti anni questo tipo di destinazione; in questa
ipotesi le censure dell'Avvocatura dello Stato muovono dalla presunta
lesione, oltre che dell'art. 42 Cost., anche del principio di autonomia
degli enti locali; in realtà, si tratta di una disposizione che
non vieta l'esercizio da parte degli enti locali del potere di ridefinire
le destinazioni d'uso, ma incide soltanto sulla possibilità che
coloro che abbiano beneficiato del condono in relazione ad immobili
destinati ad usi non abitativi possano successivamente mutarne la destinazione
d'uso, aggirando la relativa disciplina.
L'art. 2, comma 6, della legge della Regione Toscana è a sua
volta censurato (questioni sub XIV) anche perché contrasterebbe
"con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.) irrazionalmente
leso dalla facoltà (e dalla attuale minaccia) di travolgere in
futuro ed in modo discrezionale l'affidamento del cittadino che autodenuncia
l'abuso edilizio, e con le regole costituzionali della imparzialità
e del buon andamento (art. 97, primo comma, Cost.)". Va osservato,
al contrario, che la norma regionale disciplina semplicemente la sanatoria
delle opere realizzate su aree sulle quali siano stati apposti, dopo
l'entrata in vigore della legge regionale, i vincoli di inedificabilità
assoluta di cui all'art. 33, della legge n. 47 del 1985 ovvero i vincoli
idrogeologici, ambientali e paesistici, relativi a parchi e aree protette
di cui all'art. 32 della medesima legge, subordinandola al parere favorevole
dell'autorità preposta al vincolo, in tal modo dando rilevanza
anche ai vincoli imposti successivamente alla realizzazione dell'intervento
abusivo secondo l'oramai consolidato orientamento della giurisprudenza
amministrativa.
8.5. - La constatata insussistenza della lesione dei parametri costituzionali
indicati comporta l'infondatezza delle numerose censure che si basavano
su di esse; vanno pertanto respinte le questioni sub IV, V, VI, VII,
VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXIII, XXV,
XXVII, XXVIII, XXIX, XXX.
9. - Con le residue censure individuate nel macrogruppo 4 di cui al
precedente par. 4, l'Avvocatura contesta sostanzialmente l'effetto di
ampliamento degli interventi ammessi alla sanatoria amministrativa che
verrebbe a determinarsi sulla base di alcune disposizioni delle leggi
regionali impugnate.
Come si è già ribadito al par. 6, la giurisprudenza di
questa Corte sul condono edilizio straordinario del 2003 è costante
nell'affermare che spetta al legislatore statale determinare non solo
tutto ciò che attiene alla dimensione penalistica del condono,
ma anche la potestà di individuare, in sede di definizione dei
principi fondamentali nell'ambito della materia legislativa "governo
del territorio", la portata massima del condono edilizio straordinario,
attraverso la definizione sia delle opere abusive non suscettibili di
sanatoria, sia del limite temporale massimo di realizzazione delle opere
condonabili, sia delle volumetrie massime sanabili.
L'art. 26, comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del
2004 (questioni sub I) individua un'ipotesi di condono avente ad oggetto
opere edilizie autorizzate e realizzate anteriormente alla legge 28
gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli) che
presentino difformità esecutive. Tale disposizione ha contenuto
più ampio rispetto alla normativa statale, prevedendo anche che
in quest'ambito la sanatoria intervenga ope legis, dunque a prescindere
dalla specifica richiesta e dalla concessione del titolo abilitativo
in sanatoria. La difesa regionale giustifica la disposizione, sostenendo
che essa avrebbe ad oggetto solo difformità esecutive lievi e
risalenti nel tempo e mirerebbe ad assicurare la certezza del diritto
e la facilità degli scambi privati.
La questione prospettata dal ricorrente in relazione alla violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. è fondata.
Nell'ambito della speciale normazione relativa al condono edilizio straordinario
questa Corte - come si è detto più sopra - ha precisato
che le Regioni non possono rimuovere i limiti massimi fissati dal legislatore
statale, e che, tra i principi fondamentali cui esse devono attenersi,
vi è quello proprio a fini di certezza delle situazioni giuridiche,
della previsione del titolo abilitativo in sanatoria al termine dello
speciale procedimento disciplinato dalla normativa statale.
Poiché, dunque, l'art. 26, comma 4, della legge della Regione
Emilia-Romagna n. 23 del 2004 si risolve nella estensione della sanatoria
straordinaria ad ipotesi ulteriori rispetto a quelle previste dall'art.
32 del decreto-legge n. 269 del 2003, deve esserne dichiarata la illegittimità
costituzionale.
L'art. 3 della legge della Regione Marche n. 23 del 2004, secondo lo
Stato ricorrente, determinando i limiti per il conseguimento del condono
amministrativo con disposizioni che in genere riducono le volumetrie
massime, non ripete però tutti i limiti massimi determinati dal
comma 25 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 (30% della volumetria
originaria della costruzione ampliata, 3.000 metri cubi complessivi
per le nuove costruzioni residenziali) e, quindi, per questa parte estenderebbe
l'area delle opere abusive ammesse alla sanatoria amministrativa (questioni
sub XVI).
La questione prospettata dal ricorrente in relazione alla violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. è fondata.
La difesa della Regione, anzitutto, sostiene che questi limiti potrebbero
ritenersi implicitamente richiamati, dal momento che l'art. 1 della
legge regionale in questione parla di legge che attua i "principi
di cui all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269".
Tale argomento risulta privo di pregio, dal momento che la specificità
della disciplina dettata dall'art. 3 della legge regionale, a fronte
del generico richiamo all'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003
contenuto nell'art. 1 della stessa legge, osta ad una interpretazione
adeguatrice del genere.
La difesa regionale sostiene, altresì, che "l'abolizione
asseritamene operata dall'art. 3 del limite del 30% della volumetria
sarebbe in ogni caso pienamente legittima", poiché "il
limite del 30% (costituirebbe) parametro alternativo a quello dell'ampliamento
superiore a 750 metri cubi per l'ammissibilità alla sanatoria
secondo espressa previsione del comma 25 dell'art. 32".
In realtà, con riguardo all'ampliamento degli immobili non residenziali,
l'art. 3 della legge regionale n. 23 del 2004 determina il limite in
relazione (non già al volume, ma) al diverso criterio della superficie
realizzabile. Pertanto, non ponendo alcun limite volumetrico, né
richiamando le limitazioni del 30% e dei 750 metri cubi previsti - sia
pure in via alternativa - dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge
n. 269 del 2003, la disposizione impugnata rende possibile, per gli
immobili non residenziali, la realizzazione di ampliamenti superiori
a quelli massimi previsti dalla normativa statale.
Con riguardo alla realizzazione di nuove costruzioni residenziali, l'art.
3 della legge regionale n. 23 del 2004, pur individuando limiti più
rigorosi in relazione alla singola unità immobiliare ammessa
a sanatoria (la quale non può essere superiore a 200 metri cubi,
comprese le pertinenze), non pone alcuna limitazione alla volumetria
complessiva della nuova costruzione. In tal modo, la disposizione censurata
rende possibile che la nuova costruzione residenziale superi il limite
complessivo di 3.000 metri cubi stabilito dall'art. 32, comma 25, del
decreto-legge n. 269 del 2003 per tale tipologia di interventi.
Pertanto deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, della legge della Regione Marche n. 23 del 2004,
nella parte in cui non prevede, quali ulteriori condizioni per la conseguibilità
della sanatoria, che le opere abusive non residenziali non abbiano comportato
un ampliamento del manufatto superiore al trenta per cento della volumetria
della costruzione originaria, e che le nuove costruzioni residenziali
non superino complessivamente i 3.000 metri cubi.
9.1. - L'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 3 del
2005 è stato impugnato poiché la norma potrebbe essere
interpretata nel senso di escludere la sanabilità delle opere
realizzate in aree vincolate solo se si tratti di vincolo di inedificabilità,
e non anche se si tratti di vincolo diverso. Ciò sarebbe in contrasto
con l'art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n. 260 del 2003,
il quale non consente la sanatoria delle opere realizzate su aree comunque
vincolate, e pertanto violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., nonché
la competenza legislativa esclusiva statale in materia di "ordinamento
civile e penale" (questioni sub XXI).
La difesa della Regione Lombardia ha peraltro obiettato che il legislatore
regionale ha invece semplicemente voluto "ribadire e consacrare,
anche in un testo legislativo regionale, quanto già previsto
dalla legislazione statale, all'art. 32, comma 27, lettera d)".
L'Avvocatura dello Stato, in una successiva memoria, ha ritenuto tale
interpretazione della norma "coerente con la normativa statale".
Le questioni non sono fondate, dal momento che l'art. 3, comma 1, della
legge della Regione Lombardia n. 3 del 2005 si limita, effettivamente,
a recepire la normativa statale concernente la sanatoria degli abusi
realizzati nelle aree vincolate, senza introdurre ipotesi di sanatoria
ulteriori rispetto a quelle previste dal decreto-legge n. 269 del 2003.
10. - Fra le censure estranee ai cinque macrogruppi di cui al par. 4,
residuano le sole questioni sub II, III e XXVI.
Le questioni sub II e III riguardano la legge della Regione Emilia-Romagna
n. 23 del 2004 che all'art. 29, comma 2, prevede che ove "in sede
di definizione della domanda di sanatoria o di controlli successivi
alla stessa sia accertato che la asseverazione del professionista abilitato
(…) contenga dichiarazioni non veritiere, rilevanti ai fini del
conseguimento del titolo", si applica il terzo comma dell'art.
8 della stessa legge, il quale dispone che "l'Amministrazione comunale
ne dà notizia all'Autorità giudiziaria nonché al
competente Ordine professionale, ai fini dell'irrogazione delle sanzioni
disciplinari".
A questo proposito, l'Avvocatura dello Stato asserisce che tali disposizioni
prevedono "sanzioni disciplinari ed eventualmente penali a carico
del professionista", così ledendo la competenza esclusiva
dello Stato in materia di "ordinamento civile e penale" e
della competenza concorrente in materia di "professioni".
Le questioni non sono fondate.
Le due norme, infatti, si limitano a prevedere un generico obbligo dell'amministrazione
pubblica di comunicazione della notizia di dichiarazioni non veritiere
all'autorità giudiziaria e all'ordine professionale, evidentemente
perché questi verifichino, rispettivamente, la eventuale sussistenza
di reati o di illeciti disciplinari, senza peraltro incidere in alcun
modo sulla disciplina penale, ovvero sulla disciplina delle professioni.
D'altra parte, previsione del tutto analoga è contenuta nell'art.
29, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), il quale prevede che,
qualora la relazione del professionista di accompagnamento della denunzia
di inizio attività contenga dichiarazioni non veritiere, "l'amministrazione
ne dà notizia al competente ordine professionale per l'irrogazione
delle sanzioni disciplinari".
Il gruppo di questioni sub XXVI ha ad oggetto l'art. 20, comma 1, lettera
c), della legge della Regione Umbria n. 21 del 2004; dal momento che
in una disposizione che individua le opere condonabili è contenuto
un riferimento alla data del 2 ottobre 2003, l'Avvocatura generale,
pur riconoscendo che non vi sarebbero problemi se la data fosse riferita
agli strumenti urbanistici, nel dubbio che invece possa essere riferita
alla data di ultimazione delle opere condonabili, fissata al 31 marzo
2003 dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, l'ha impugnata
"per grave contrasto con il fondamentale principio posto dall'art.
32, comma 25, del citato decreto-legge", nonché per violazione
della competenza legislativa esclusiva statale in materia di "ordinamento
civile e penale". La difesa regionale sostiene che la data del
2 ottobre si riferisce esclusivamente "agli strumenti urbanistici,
visto che la previsione di tale termine temporale è collocata
immediatamente dopo il richiamo di detti strumenti". Il ricorrente,
in una successiva memoria, ha ritenuto "superata" la questione
di legittimità costituzionale, pur non formalizzando la rinuncia
alla questione stessa.
Le questioni non sono fondate.
Dal tenore letterale della disposizione impugnata emerge chiaramente
che la data del 2 ottobre 2003 in essa contenuta è riferita alla
vigenza delle norme urbanistiche e degli strumenti urbanistici rispetto
ai quali devono essere valutati gli interventi, e non già all'epoca
di realizzazione degli stessi. Quest'ultima è, infatti, fissata
dallo stesso art. 20, comma 1, primo periodo, al 31 marzo 2003, in conformità
con quanto disposto dall'art. 32, del decreto-legge n. 269 del 2003.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
-dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, dell'art.
3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2), dell'art. 4, dell'art.
6, commi 1, 2 e 5, e dell'art. 8, della legge della Regione Campania
18 novembre 2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di
cui al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32 così
come modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 di conversione
e successive modifiche ed integrazioni);
-dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26, comma
4, della legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza
e controllo dell'attività edilizia ed applicazione della normativa
statale di cui all'articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito
con modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326);
-dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della legge della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla
sanatoria degli abusi edilizi), nella parte in cui non prevede, quali
ulteriori condizioni per la conseguibilità della sanatoria, che
le opere abusive non residenziali non abbiano comportato un ampliamento
del manufatto superiore al trenta per cento della volumetria della costruzione
originaria, e che le nuove costruzioni residenziali non superino complessivamente
i 3.000 metri cubi;
-dichiara inammissibile l'impugnazione proposta, con il ricorso n. 3
del 2005, avverso l'art. 1, comma 1, della legge della Regione Lombardia
3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di illeciti
edilizi);
-dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
proposte, con il ricorso n. 7 del 2005, avverso l'art. 3 comma 1, lettera
a) e comma 3, della legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21
(Disposizioni in materia di condono edilizio);
-dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
proposte, con il ricorso n. 8 del 2005, avverso l'art. 19 e l'art. 27,
comma 4, della legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme
sulla vigilanza, responsabilità, sanzioni e sanatoria in materia
edilizia);
-dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
proposta, con il ricorso n. 9 del 2005, avverso l'art. 1, comma 1, della
legge della Regione Campania n. 10 del 2004,
-dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 3, dell'art. 29, comma 2, dell'art. 32, dell'art.
33, commi 1, 2, 3 e 4, dell'art. 34, commi 1 e 2, lettera a), della
legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004, sollevate dal Presidente
del Consiglio dei ministri, per violazione degli artt. 3, 42, 81, 117,
secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost.,
nonché del "principio di autonomia degli enti locali",
con il ricorso n. 114 del 2004;
-dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, e dell'art. 2, commi 2, 5, lettera c), e 6, della
legge della Regione Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme in materia
di sanatoria edilizia straordinaria), sollevate dal Presidente del Consiglio
dei ministri, per violazione degli artt. 3, 81, 97, 117, secondo comma,
lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost., con il ricorso
n. 115 del 2004;
-dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 3, commi 1 e 3, della legge della Regione Marche n. 23 del
2004, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, per violazione
degli artt. 3, 81, 97, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117,
terzo comma, e 119 Cost., con il ricorso n. 2 del 2005;
-dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 1 e 2, e dell'art. 3, comma 1, della legge della
Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in
materia di illeciti edilizi), sollevate dal Presidente del Consiglio
dei ministri, per violazione degli artt. 3, 81, 97, 117, secondo comma,
lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost., con il ricorso
n. 3 del 2005;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettera c), della legge della Regione Veneto n.
21 del 2004, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, per
violazione degli artt. 3, 81, 97, 117, secondo comma, lettere a), e)
ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost., con il ricorso n. 7 del 2005;
-dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 20, comma 1, lettere a) e c), , nonché dell'art. 21,
comma 1, lettere c), d), e), h), della legge della Regione Umbria n.
21 del 2004, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, per
violazione degli artt. 3, 81, 97, 117, secondo comma, lettere a), e)
ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost., con il ricorso n. 8 del 2005.
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2006.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 febbraio 2006.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
dal sito http://www.cortecostituzionale.it/
---------------------------www.iussit.it
24.05.2006 ---------------------------
Avvertenze legali
