- L'art. 28 della Costituzione afferma che "i funzionari ed i
dipendenti dello Stato e degli enti pubblici, in essi compresi evidentemente
anche gli amministratori degli enti locali, sono direttamente responsabili
degli atti compiuti in violazioni di diritti."
- L'art. 58 della Legge 142/1990 s.m. in base al quale per gli amministratori
degli enti locali, si osservano le disposizioni vigenti in materia di
responsabilità degli impiegati civili dello Stato.
L'art.16 del DPR n. 191/1979, richiamato dall'art. 67 del DPR n. 268/1987,
da leggere in combinato disposto con l'art. 50 del DPR N. 333/90, prevede
l'assistenza processuale per i dipendenti degli enti locali in conseguenza
di fatti ed atti connessi all'espletamento dei compiti d'ufficio, purché
non vi sia conflitto di interesse con l'ente e sia riconosciuta l'assenza
di dolo o colpa grave.
La normativa di recepimento degli accordi tra la P.A. e le organizzazioni
sindacali rappresentative - sin dal menzionato Dpr 1.6.79, n. 191 (art.
16) - prevede che l'ente locale datore di lavoro debba assumere ogni
onere derivante da procedimenti civili e penali che coinvolgano i propri
dipendenti per fatti o atti connessi all'espletamento del servizio ed
all'adempimento dei compiti d'ufficio, purché non sussista conflitto
d'interessi e non sia accertato il dolo o la colpa grave (in tal senso
anche l'art. 22 del DPR 25 giugno 1983, l'art. 67 del DPR 13 maggio
1987 n. 268 e, di recente, l'art. 28 del CCNL 14.9.2000).
Pur in mancanza di norme espresse, la giurisprudenza ha poi esaminato
il fondamento della richiesta di rimborso presentata da amministratori
locali per le spese legali da essi sostenute a causa della sottoposizione
a procedimenti civili o penali (conclusisi con formula assolutoria piena)
connessi all'espletamento del mandato amministrativo.
Sia quella ordinaria che amministrativa, è orientata per il riconoscimento,
anche a favore degli amministratori, del diritto al rimborso, sia pure
sulla base, però, di differente iter argomentativo.
Comunque, può, dirsi, ormai consolidato il principio in base
al quale i dipendenti pubblici e gli amministratori devono essere tenuti
indenni dall'onere delle spese legali sostenute per difendersi nei giudizi
penali che abbiano dovuto affrontare per atti, fatti od omissioni connessi
all'esercizio delle loro funzioni , e sempreché il giudizio si
sia concluso in modo pienamente favorevole per loro(in tal senso Corte
dei Conti sez. giur. Reg. Abruzzo sent. 17 maggio 2004 n. 428 - Corte
dei Conti sez. giur. Reg. Abruzzo sent. 29 novembre 1999 n. 1122 - Cass.civ.
sez. I, 13 dicembre 2000, n. 15724 - Corte dei Conti sez. riun. 18/6/1986
n.. 501 - Corte dei Conti sez. riun. 5 aprile 1991, n. 707.
Hanno titolo al rimborso delle spese legali, quindi, i dipendenti e
gli amministratori degli enti locali sottoposti a giudizio penale per
fatti o atti direttamente connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento
dei compiti d'ufficio, semprechè il giudizio stesso non si sia
concluso con una sentenza di condanna e non vi sia conflitto di interessi
con l'Amministrazione di appartenenza; tali norme, anche se espressamente
riguardanti il personale, sono da ritenere estensibili pure agli amministratori
degli enti locali (in tal senso Corte dei Conti, SS.UU., 18 giugno 1986,
n. 501).
In questo quadro si innestano le pronunce della Cass. 13.12.2000 n.
15724 e Cass. 3.01.2001 n. 48, le quali ritengono applicabile indifferentemente
agli amministratori e ai dipendenti l'art. 16 d.p.r. 1 giugno 1979 n.
191, seppur alla duplice condizione che via sia l'assenza di conflitto
di interessi e che il procedimento penale riguardi fatti connessi all'espletamento
del servizio o all'adempimento dei doveri d'ufficio.
INAMMISSIBILITÀ - IMPROCEDIBILITÀ DEL RIMBORSO CON
RIFERIMENTO A MEMBRI LAICI DI COMMISSIONE EDILIZIA
Non è praticabile, per contro, sulla base della giurisprudenza
in materia, la refusione delle spese legali ai tecnici estranei all'amministrazione
comunale, non assimilabili - nel rapporto con l'ente -né i dipendenti
pubblici né agli amministratori locali. In proposito il TAR Abruzzo,
con sentenza n. 830 del 18/3/1998 ha negato il diritto alla ripetibilità
delle spese sostenute ai cd. "membri laici" della commissione
edilizia, in quanto questi non possono considerarsi amministratori non
risultando il loro incarico da mandato elettorale. Il principio in parola
è consolidato in giurisprudenza. Infatti tale orientamento trova,
peraltro, conferma nel parere espresso dal Consiglio di Stato Ia Sez.,
in data 27 febbraio 2002, che individua la commissione edilizia comunale
quale organo ausiliario a carattere non burocratico, in quanto composto
anche da personale onorario con funzioni istruttorie e consultive che
non sono da ritenersi imputabili all'ente ( Cass. civile, sez. I, 23
aprile 2002, n. 5914 - cfr. anche Corte Cost. n. 95 del 1986). Da ultima
sentenza Tribunale Avellino in funzione di Appello n. 2001/2004 - Comune
di Lauro c/ ****** + 5 - G.I. Dott.ssa Valletta - che in accoglimento
degli appelli proposti avverso n. 6 sentenze emesse a seguito di giudizio
di opposizione a decreti ingiuntivi, argomentando in senso conforme
a giurisprudenza già richiamata, ha riformato le sentenze impugnate,
accogliendo le opposizioni così come proposte in primo grado.
PRESUPPOSTI E LIMITI ALL'OPERATIVITÀ DEL RIMBORSO
Dall'analisi del dettato legislativo degli art. 16 D.P.R. 1979 n. 191
e 67 del D.P.R. 13 maggio 1987 n. 268, 1720, II, c.c., sopra richiamati,
si ricava che l'assunzione dell'onere relativo all'assistenza legale
dell'amministratore da parte dell'ente locale non è automatico,
ma deve esser conseguenza di alcune valutazioni - che si ricavano dalla
formulazione degli stessi artt. 16 e 67 (o comunque egualmente dall'art.
1720, II comma, c.c.) - che l'ente è tenuto a fare nel proprio
interesse, per assicurare una buona e ragionevole amministrazione delle
risorse economiche e a tutela del proprio decoro e della propria immagine.
Pertanto, l'esatto adempimento delle statuizioni dei predetti artt.
16 e 67 e dell'art. 1720; II comma, c.c. obbliga l'ente, prima di convenire
di assumere a proprio carico ogni onere di difesa in un procedimento
di responsabilità civile o penale aperto nei confronti di un
proprio funzionario, a valutare la sussistenza delle seguenti essenziali
ed imprescindibili condizioni:
a. se ricorra la necessità di tutelare i propri diritti e propri
interessi e la propria immagine;
b. la diretta connessione del contenzioso processuale alla carica espletata
o all'ufficio rivestito dal pubblico funzionario;
c. la carenza di conflitto di interessi tra gli atti compiuti dal funzionario
e l'ente;
d. la conclusione del procedimento con una sentenza di assoluzione,
che abbia accertato la insussistenza dell'elemento psicologico del dolo
o della colpa grave .
Valutazioni queste che l'ente medesimo è tenuto a fare nel proprio
interesse, per assicurare una buona e ragionevole amministrazione delle
risorse economiche e a tutela del proprio decoro e della propria immagine.
Infatti l'obbligo gravante sull'ente di assumere le spese dei procedimenti
penali in cui siano implicati i propri dipendenti o amministratori è
strettamente legato alla circostanza che tali procedimenti riguardano
fatti ed atti in concreto imputabili non ai singoli soggetti che hanno
agito per conto della Pubblica Amministrazione, ma direttamente ad essa
in forza del rapporto di immedesimazione organica.
Il rigore che deve sorreggere tali valutazioni ai fini della rimborsabilità
delle spese legali ai dipendenti pubblici o amministratori è
stato confermato in Giurisprudenza - Amministrativa C.d.S. Sez, V, n.
2242/2000 , C.d.S. sez. VI, 13/01/1994 N. 20, TAR Lombardia sez. III
14/01/1993 n. TAR Piemonte Sez. II 28/02/1995, n. 138 - Civile Corte
di Cassazione sez. I n. 15724 del 13/12/2000 - Contabile Corte dei Conti
Sez,. riunite 18/6/986 n. 501 - Corte dei conti sent. N. 283 del 21/10/1999
e 70 del 23/3/1999 sez. Giurisd. della Basilicata e sent. 100 del 31/10/00
- Consiglio di Stato, Sez. V - Sentenza 17 luglio 2001 n. 3946 Cassaz.
Civ., Sez. I - Sent. 3 gennaio 2001 n. 54).
TEMPI E MODI PER LA RICHIESTA DI RIMBORSO - ASSISTENZA PREVENTIVA
DELL'ENTE PROCEDIMENTO DI RIMBORSABIILITÀ EX POST - AMMISSIBILITÀ
Un' interpretazione strettamente letterale dell'art. 67 D.P.R. n. 68
del 1987, esteso dalla giurisprudenza dai dipendenti agli amministratori,
al pari dell'art. 16 D.P.R. n. 191 del 1979, porta ad escludere il rimborso
a posteriori . Secondo tale rigida prospettazione parte della giurisprudenza
nega che l'Ente possa erogare il rimborso ai dipendenti delle spese
legali sostenute nel corso di un giudizio penale conclusosi con l'assoluzione
piena e definitiva, quando la richiesta del dipendente sia stata avanzata
a procedimento concluso, anziché sin dall'apertura del procedimento.
Ma tale rigida impostazione contrasta con i principi fondamentali che
giustificano e riconoscono al dipendente e all'amministratore il diritto
al predetto rimborso se assolti con formula piena e previa verifica
dell'assenza di conflitto. Invero "il riconoscimento del diritto
al rimborso delle spese legali sostenute a causa e nell'occasione dello
svolgimento di un mandato elettivo è da ritenersi "espressione
di un principio di civiltà giuridica" fondato sull'art.
51 della carta costituzionale e recepito dal legislatore…"(Corte
dei Conti sez. regionale di controllo per la regione Lazio, delibera
n.14/c/2004).
Semmai, nell'ipotesi in cui "il dipendente (o amministratore) ometta
di sottoporre la scelta del difensore alla condivisione da parte dell'ente,
quest'ultimo ne subisce le conseguenze nel senso che l'Amministrazione
non è più tenuta ad un rimborso pieno della parcella,
specie quando la stessa contenga importi "quadruplicati" rispetto
a quelli previsti dalle tabelle professionali. Infatti la partecipazione
dell'ente alla scelta del legale , avrebbe potuto indirizzare la stessa
verso un professionista che avesse assunto l'impegno di mantenersi nei
limiti di dette tabelle. Si ritiene , pertanto, che l'amministrazione
, in assenza della preventiva intesa , possa ridurre il rimborso alla
parte della spesa che la stessa avrebbe assunto ove la scelta fosse
stata concordata" (così circ. Ministero dell'Interno 30.5.2003
- 16.59).
L'ammissibilità di un rimborso spese ex post è acconsentita
in giurisprudenza ed in dottrina:
La disposizione contenuta nell'art. 67 d.P.R. 13 maggio 1987 n. 268,
secondo cui l'ente locale in ipotesi che "si verifichi l'apertura
di un procedimento di responsabiltà civile o penale nei confronti
di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi con l'espletamento
del servizio e all'adempimento dei compiti d'ufficio, assumerà
a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi,
ogni onere di difesa sin dall'apertura del procedimento, facendo assistere
il dipendente da un legale di comune gradimento", consente, oltre
al previsto previo accollo delle spese legali da parte dell'ente, anche
il successivo rimborso "ex post" delle suddette spese eventualmente
sostenute autonomamente dal dipendente. T.A.R. Abruzzo Pescara, 7 marzo
1997, n. 108
La pretesa ad ottenere il rimborso delle spese legali postula un'attività
valutativa di intermediazione amministrativa dovuta al fatto che la
p.a. è chiamata ad accertare, all'esito del procedimento contenzioso
("ex post"), che non sussista un conflitto d'interessi tra
l'attività istituzionale dell'ente e la condotta del lavoratore
(così argomentando, il tribunale ha ritenuto la relativa controversia
afferente la sfera della giurisdizione generale di legittimità)T.A.R.
Puglia Bari, sez. II, 18 marzo 2004, n. 1390
"D'altra parte, il diritto al rimborso delle spese sostenute per
la nomina del difensore, non può nemmeno considerarsi escluso
dalla circostanza che l'Amministrazione non abbia preventivamente espresso
il proprio assenso nella scelta del difensore non solo poiché
il principio del diritto alla difesa non può subire alcuna limitazione
(T.A.R. Venezia n. 1505 del 5 ottobre 1999 "Il diritto al rimborso
delle spese sostenute in un giudizio penale, richieste ai sensi dell'art.
67 D.P.R. 13 maggio 1987 n. 268, non può essere escluso dalla
circostanza che il Comune non abbia previamente espresso il proprio
assenso nella scelta del difensore da parte dell'interessato, giacché,
a parte la considerazione che il principio del diritto alla difesa (peraltro
costituzionalmente garantito) non può subire limitazione alcuna,
il gradimento comune da parte dell'imputato e dell'Amministrazione va
riferito certamente alla scelta e alla nomina comune di un difensore,
ma non anche all'ipotesi del rimborso ex post delle spese sostenute
dall'amministratore o dal dipendente), ma anche perché la normativa
dettata dall'art. 41 del D.P.R. n. 270/87 ("L'ente, nella tutela
dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l'apertura di un procedimento
di responsabilità civile o penale nei confronti del dipendente
per fatti e/o atti direttamente connessi all'espletamento del servizio
è all'adempimento dei compiti d'ufficio assumerà a proprio
carico, a condizione che non sussista conflitto di interesse, ogni onere
di difesa fin dall'apertura del procedimento e per tutti i gradi del
giudizio, facendo assistere il dipendente da un legale. L'ente dovrà
esigere dal dipendente, eventualmente condannato con sentenza passata
in giudicato per i fatti a lui imputati per averli commessi per dolo
o colpa grave, tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa. Nulla dice
in merito al momento in cui l'Amministrazione può e deve assumere
a proprio carico le spese di giudizio.
"Invero, come si è avuto sopra occasione di sottolineare,
per il rimborso delle spese legali a seguito di processi subiti da dipendenti
o amministratori pubblici, la normativa vigente offre due diverse ipotesi:
quella dell'intervento preventivo dell'ente, così come prevede
l'art. 67 del DPR n.268 del 1987 , e quello successivo, come è
stabilito dall'art.18 della legge n.135 del 1997 applicabile ai dipendenti
statali" (Corte dei conti, Sez. giurisdiz. Abruzzo, sentenza 17
maggio 2004 n.428)
LA MISURA DEL RICORSO- CONGRUITÀ DELLA RICHIESTA DI RIMBORSO
Nulla dice la disposizione dell'art. 18 d.l. n. 67 del 1997 sulla misura
del rimborso delle spese anticipate dal dipendente, limitandosi a disporre
che esso deve aver luogo nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura
dello Stato.
L'autonomia del rapporto tra dipendente e l'amministrazione di appartenenza
rispetto a quello tra dipendente e suo legale, nonché la posizione
di autonomia nell'ambito dell'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato
sono dati sufficienti per ritenere che la misura del rimborso al dipendente
non deve necessariamente corrispondere a quanto pagato da questi al
proprio avvocato. Né sembra debba ritenersi vincolante il parere
del Consiglio dell'Ordine degli avvocati sulla parcella presentata dal
professionista, giacché laddove la legge ha voluto attribuire
ad esso un'efficacia probatoria (art. 636 c.p.c.) lo ha fatto espressamente.
Dovrà certo tener conto delle tariffe professionali vigenti per
il tipo di prestazione di cui si è avvalso il dipendente. Le
altre spese vive vanno liquidate per intero quando ne sia certo l'ammontare,
previa necessaria documentazione. In mancanza deve applicarsi la disposizione
dell'art. 8 della tariffa forense per i giudizi penali, la quale riconosce
il rimborso forfettario nella misura del 10% (da gennaio 2004 del 12,50%)
Sarà in particolare la pratica a suggerire i criteri di ragionevolezza
nel determinare la misura del rimborso. Ma per la natura indennitaria
ancorché non risarcitoria del credito, sulle somme liquidate
spettano anche gli interessi e la rivalutazione monetaria secondo la
disciplina dei debiti di valore. Non si tratta infatti di eseguire una
prestazione pecuniaria determinata nel suo ammontare ab origine, ma
di reintegrare il patrimonio del dipendente mediante una prestazione
equivalente. La conclusione è del resto pacifica in dottrina
e in giurisprudenza per gli altri casi di rimborso di spese sostenute
dal gestor per conto del dominus. Può soltanto aggiungersi che
le somme erogate in concreto non hanno natura retributiva e pertanto
su di esse non si applicano le ritenute fiscali previste per questo
tipo di prestazioni.
Poiché tale spesa va ad incidere negativamente sul bilancio dell'ente
locale, si evidenzia che il rimborso trova il proprio limite naturale
nelle spese legali ammesse dalla legge. In materia si è pronunciato
il Consiglio di Stato affermando che "in ordine all'ammontare del
rimborso delle spese di giudizio sostenute dal dipendente pubblico sottoposto
a procedimento penale, queste devono sempre essere limitare alle spese
legali ammesse dalla legge …… pertanto l'onere relativo non
può che essere commisurato a tale limite ed avere carattere di
congruenza ed adeguatezza in relazione all'importanza dell'attività
svolta, alla luce delle valutazioni da effettuarsi a cura dell'ordine
degli avvocati e dei procuratori"(Consiglio di Stato comm. Spec.
6 maggio, n. 4/96/1996).
Tuttavia, occorre tenere presente il principio della non vincolatività
del parere espresso sulla parcella dell'avvocato dal competente organo
professionale costituendo tale strumento un mero controllo sulla rispondenza
delle voci indicate in parcella a quelle previste dalla tariffa, esso
non avvalora in alcun modo i criteri assunti dal professionista per
individuare il valore della controversia e determinarne l'importanza
(Cass. Civ. sez. II 30-01-1997, N. 932).
Da ultimo l'Anci (anno 2005), a riscontro di specifico quesito in materia,
ha evidenziato e confermato che "In merito alla misura degli oneri
di patrocinio si ritiene che la procedura prevista dalla legge n. 135/1997
riguardi il personale statale e che il Comune non possa richiedere la
verifica da parte dell'Avvocatura dello Stato.
Ragion per cui l'ente locale potrà fare riferimento, ai fini
della verifica della congruità della parcella da rimborsare,
al D.M. 8 aprile 2004, n. 127 (G.U. 18.5.2004, n. 115) con il quale
è stato approvato il regolamento per la determinazione degli
onorari, dei diritti e delle indennità spettanti agli avvocati
per le prestazioni giudiziali in materia civile, amministrativa, tributaria
e penale e stragiudiziali, tenuto conto delle effettive e certificate
attività legali espletate nel procedimento penale, civile, contabile
a carico del conclusosi con esito favorevole
GIURISDIZIONE - FUNZIONARIO ONORARIO - ASSESSORE E VICESINDACO COMUNALE
- CONTROVERSIA CONCERNENTE IL RIMBORSO DI SPESE LEGALI SOSTENUTE A CAUSA
DI FATTI CONNESSI ALLO SVOLGIMENTO DI PUBBLICHE FUNZIONI - GIURISDIZIONE
DEL GIUDICE ORDINARIO
Le Sezioni Unite, da ultimo, sono intervenute in tema di rimborso delle
spese legali sostenute a causa di fatti connessi allo svolgimento di
pubbliche funzioni, e di pretesa patrimoniale fondata sull'esercizio
di una funzione onoraria, affermando che, con riferimento ai funzionari
onorari del comune, che prestano, cioè, la propria opera per
conto dell'ente pubblico non a titolo di lavoro subordinato, quale,
nella specie, assessore e vicesindaco comunale, la pretesa di rimborso
delle spese processuali, in mancanza di specifica disposizione che regoli
i rapporti patrimoniali con l'ente rappresentato, non può che
assumere la consistenza del diritto soggettivo perfetto, da esercitare
davanti al giudice ordinario. Sentenza n. 478 del 10 gennaio 2006(Sezioni
Unite Civili, Presidente G. Nicastro, Relatore F. Roselli)
Oscar Mercolino *
*Avvocato in Lauro (Avellino)
