Il fine della odierna relazione è quello di illustrare i mutamenti
nella struttura organizzativa dei Conservatori di Musica determinatisi
in conseguenza della nota legge di riforma 508/99 e del successivo D.P.R.
132/2003. Quello che cercherò di dimostrare è che l'organizzazione
amministrativa dei Conservatori di Musica è il risultato di tendenze
di medio e lungo periodo a volte contrapposte, che in molti casi hanno
operato parallelamente e che non hanno condotto ad unità il sistema,
soprattutto per quanto attiene alla unicità di rappresentanza
esterna. La riforma ha inciso in maniera significativa sulla struttura,
organizzazione e compiti della amministrazione e delle figure professioni
ivi operanti, che peraltro era già in evoluzione. E' pertanto
importante cercare di definire l'organigramma delle istituzioni di che
trattasi, partendo dalle situazioni pre-riforma. L'organizzazione amministrativa
dei conservatori di musica sul finire degli anni ottanta, riproduceva
con qualche significativa modificazione quelle delle scuole secondarie
di secondo grado. La differenza più significativa era rappresenta
dal direttore amministrativo funzionario delegato appartenente ai ruoli
ministeriali e dalla quasi totale assenza di direttori di ruolo, i quali
peraltro erano privi di poteri di spesa e dalla presenza della figura
del presidente e del consiglio di amministrazione, latamente assimilabile
al consiglio di istituto delle altre scuole. L'impianto normativo era
costituito dal D.L. Lgt. 5 maggio 1918 e dal successivo r.d. 11 dicembre
1930, n. 1945. I mutamenti che avevano interessato il sistema scolastico
negli anni 70 avevano solo marginalmente investito i Conservatori di
Musica. Ricordo che fino all'entrata in vigore della riforma non esisteva
rappresentante studentesche negli organi collegiali. Le Istituzioni
erano funzionalmente e gerarchicamente dipendenti dall'Ispettorato Istruzione
Artistica e stante la situazione di accentramento amministrativo svolgevano
in molti casi funzione di mera trasmissione (esempio ricostruzioni,
trasferimenti, provvedimenti di stato giuridico) di atti all'Ispettorato
Istruzione Artistica senza la mediazione dei Provveditorati agli Studi.
Questo in parte giustificava un organico di personale amministrativo
determinato per legge, di ridotte dimensioni e uguale per tutti i Conservatori
indipendentemente dal numero degli iscritti. La rappresentanza legale
delle Istituzioni era attribuita al direttore ed al presidente. Sul
punto interviene nell'ottobre del 1986 il Consiglio di Stato che si
esprime nei seguenti termini "nei confronti dei presidenti di detti
istituti, per la posizione da essi rivestita non può essere disconosciuta
una parallela titolarità di rappresentanza esterna. Ovviamente
il concreto esercizio della attività connessa alla rappresentanza
sarà svolto, di volta in volta, dai presidenti i dai direttori
a seconda della specifica inerenza ai rispettivi compiti istituzionali,
ossia distinguendo dagli impegni di carattere amministrativo e gestionale
quelli che attengono alla attività didattica ed artistica dell'Istituto."
Tale parere è espresso su richiesta del Ministero della Pubblica
Istruzione ed in maniere difforme a quanto nella richiesta prospettato.
Si legge infatti nel parere: il Ministero propende a ritenere che in
base alla normativa vigente la funzione di rappresentanza esterna spetti
al direttore, richiamava gli artt. 2 e 3 della legge 262/63. Questa
impostazione troverà conferma nel disposto di cui all'art. 241
del D.Leg.vo 297/94, ove si statuisce:1. Ad ogni conservatorio di musica
è preposto un direttore, che sovrintende all'andamento didattico,
artistico e disciplinare dell'istituto. 2. Il direttore provvede, per
quanto di sua competenza, all'attuazione delle deliberazioni del consiglio
di amministrazione e risponde del regolare funzionamento del conservatorio
direttamente al Ministero della pubblica istruzione. Egli compila, annualmente,
una relazione da inviare al Ministero della pubblica istruzione.
3. Il direttore designa, all'inizio dell'anno scolastico, il docente
chiamato a sostituirlo nelle funzioni didattiche e disciplinari in caso
di assenza o di impedimento.
4.Il direttore è assunto per pubblico concorso, per titoli ed
esami.
5. Il Ministro può, in via eccezionale, conferire senza concorso
i posti di direttore a persone che, per opere compiute o per insegnamenti
dati, siano venuti in meritata fama di singolare perizia nella loro
arte. Il Ministro può esonerare dal periodo di prova il personale
così nominato. 6. I posti di direttore non coperti da titolari
sono affidati dal dirigente preposto all'istruzione artistica, per incarico
temporaneo, ad uno dei docenti del conservatorio.
Come si vede non si fa cenno alla responsabilità amministrativa.
Lo stesso testo unico attribuisce con l'art.255, autonomia amministrativa
ai conservatori di musica:
Art. 255 - Autonomia amministrativa
1. I conservatori di musica, le accademie di belle arti e le accademie
nazionali di arte drammatica e di danza sono dotati di autonomia amministrativa
e sono sottoposti alla vigilanza del Ministero della pubblica istruzione.
I particolari statuti che regolano il funzionamento amministrativo e
didattico restano in vigore, per gli istituti che ne sono dotati, in
quanto compatibili con le norme del presente testo unico e con i regolamenti
generali sugli istituti di istruzione artistica. Ai predetti istituti
è attribuita altresì personalità giuridica ed autonomia
organizzativa, finanziaria, didattica, di ricerca e sviluppo, nei limiti,
con la gradualità e con le procedure che saranno stabiliti con
i decreti legislativi da emanarsi ai sensi dell'articolo 4, comma 6
della legge 24 dicembre 1993, n. 537.
2. Le spese per il trattamento economico del personale di ruolo e non
di ruolo, docente e amministrativo, tecnico ed ausiliario degli Istituti
sono a carico dello stato di previsione del Ministero della pubblica
istruzione, il quale provvede alla loro erogazione con le forme e modalità
previste dalle vigenti disposizioni. 3. Le spese per il funzionamento
degli istituti sono iscritte nel bilancio degli istituti stessi e trovano
copertura nei contributi ministeriali e nelle altre entrate di bilancio.
4. Con regolamento del Ministro della pubblica istruzione, emanato di
concerto con il Ministro del tesoro ai sensi dell'articolo 17, comma
3 della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono stabilite le istruzioni necessarie
per la formazione del bilancio preventivo, del conto consuntivo e dei
relativi adempimenti contabili, nonché per il riscontro della
gestione finanziaria, amministrativa e patrimoniale ed il controllo
dei costi, anche su base comparativa.
Il successivo art. 256 disciplina il Consiglio di amministrazione:
1. Ciascuno degli istituti di cui all'articolo 255 è amministrato
da un consiglio di amministrazione composto, fatto salvo quanto previsto
dall'articolo 230 per il consiglio di amministrazione dell'Accademia
nazionale di danza, dal presidente e dai seguenti altri membri:
a) un rappresentante del Ministero della pubblica istruzione;
b) il direttore dell'Istituto; c) due docenti dell'istituto, designati
dal collegio dei docenti.
2. Possono inoltre essere chiamati a far parte del consiglio di amministrazione,
in numero non superiore a tre, le persone e i rappresentanti degli enti
che hanno assunto l'impegno di contribuire in misura notevole e continuativa
al mantenimento dell'Istituto.
3. E' chiamato a far parte del consiglio di amministrazione dei conservatori
con sezioni distaccate per ciechi un rappresentante dell'istituto per
ciechi presso cui ha sede la sezione distaccata. 4. Segretario del consiglio
è l'impiegato amministrativo di qualifica più elevata.
5. Il presidente e gli altri componenti del consiglio di amministrazione
sono nominati dal Ministero della pubblica istruzione per la durata
di un triennio, alla scadenza del quale possono essere riconfermati.
In caso di assenza o impedimento del presidente, le relative funzioni
possono essere affidate, dal presidente stesso, ad un componente del
consiglio di amministrazione che non faccia parte del personale dell'Istituto.
6. Quando ne sia riconosciuta la necessità, il Ministero della
pubblica istruzione scioglie il consiglio di amministrazione e nomina
un commissario governativo per l'amministrazione straordinaria, fissando
il termine entro il quale il consiglio di amministrazione deve essere
ricostituito. 7. In deroga a quanto previsto dal presente articolo i
consigli di amministrazione dei conservatori di musica di Roma e Napoli
conservano la composizione prevista dalle particolari disposizioni che
li riguardano: di ciascuno di essi fanno altresì parte due docenti
dell'Istituto designati dai rispettivi collegi dei docenti.
8. Del consiglio di amministrazione del conservatorio di musica di Bologna
fa parte di diritto un rappresentante di quel Comune.
L'art. 257 disciplina le attribuzioni del consiglio di amministrazione:
1. Il consiglio di amministrazione: a) delibera il bilancio di previsione
dell'istituto, le eventuali variazioni del bilancio medesimo, nonché
il conto consuntivo;
b) delibera le spese d'importo superiore a lire centomila a carico del
bilancio dell'istituto. Le spese fino al suddetto importo sono disposte
direttamente dal presidente del consiglio di amministrazione con propri
provvedimenti; c) propone le variazioni delle tabelle organiche dell'istituto.
La funzione amministrativa è pertanto rimessa alla competenza
del presidente del consiglio di amministrazione e del direttore amministrativo,
le cui attribuzioni sono elencate nel successivo art. 259 Servizi amministrativi,
di segreteria e contabili: 1. Ad ogni istituto sono assegnati non più
di due impiegati della VIII qualifica funzionale del ruolo dei direttori
amministrativi, dei quali l'impiegato con maggiore anzianità
di qualifica sovrintende ai servizi di segreteria, amministrativi e
contabili ed è responsabile dell'osservanza delle norme legislative
e regolamentari. Questi provvede anche alla esecuzione delle deliberazioni
del consiglio di amministrazione e firma, congiuntamente al presidente
del consiglio medesimo e, in caso di assenza o impedimento di quest'ultimo,
al consigliere incaricato, tutti i documenti contabili concernenti la
gestione autonoma dell'istituto; ha inoltre le mansioni di funzionario
delegato ai termini degli articoli 325 e seguenti del regolamento per
l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale
dello Stato, approvato con regio decreto 23 maggio 1924, n. 827, e successive
modificazioni, ed è sottoposto alle disposizioni vigenti in materia.
Egli risponde al direttore dell'istituto dei servizi di segreteria e
di quelli connessi all'attuazione delle norme legislative e regolamentari.
Il momento di raccordo tra presidente e direttore era rappresentato
dalla figura del direttore amministrativo che rispondeva al direttore
limitatamente al funzionamento dei servizi di segreteria.
Questo lo stato della normativa ex D. Leg.vo 297/94. In quegli anni
i consigli di amministrazione si riuniscono molto spesso ed in molti
casi al loro interno si svolgono tutte le fasi della procedura di spesa
prevista dalle norme di contabilità dello stato: impegno, accertamento,
liquidazione e pagamento.
A partire dal gennaio del 1990, con la nota C.M. del 16/1/1990 viene
dato l'avvio ad un processo di ampio decentramento amministrativo che
riguarda tutti i provvedimenti di stato giuridico del personale in servizio
presso i conservatori , attribuendo ai direttori in forza della legge
357/89 la competenza a provvedere. Al tempo stesso, seguendo orientamenti
della scienza amministrativa, volti ad affermare l'unicità di
direzione e rappresentanza vengono assegnate ai direttori importanti
competenze amministrative. Scompare, ove prevista, la controfirma del
direttore amministrativo. Si avvia un processo di sostanziale ridefinizione
dei compiti amministrativi all'interno della istituzione che tende a
modellarle sul livello delle Istituzioni scolastiche di secondo grado,
attribuendo al direttore incaricato funzioni analoghe a quelle dei presidi
e conseguentemente cercando di ridurre quelle del direttore amministrativo
a quelle del segretario delle altre scuole. Un momento significativo
di questo processo è il C.C.N.L. del Comparto Scuola del 1995
in forza del quale i direttori amministrativi transitano dai ruoli ministeriali
a quelli del personale A.T.A. della Scuola. Processi analoghi riguarderanno
in quegli anni anche il ruolo dei segretari comunali e di altre figure
amministrative non appartenenti ai ruoli della struttura cui erano assegnati,
cercando di eliminare qualsiasi differenza tra dipendenza funzionale
e gerarchica.
Numerosi istituti del contratto del 1995 tendono sempre più ad
equiparare i conservatori alle scuole secondarie, si pensi ad esempio
al P.O.F. od alle funzioni aggiuntive sia per il personale docente che
per il personale A.T.A.. Nel 1997 interviene a completamento di tale
processo la circolare ministeriale n.304 con la quale vengono attribuite
ai direttori le competenze di gestione giuridico - economica e gestionale
anche nei confronti dei direttori amministrativi. Il decentramento realizzato
fino a quella data, porta le istituzioni a riorganizzarsi in conseguenze
degli aumentati carichi di lavoro e soprattutto in relazione allo svolgimento
di nuove procedure amministrative.
Sul tema delle ricostruzioni di carriera appare opportuno soffermarsi,
atteso che si pose per le istituzioni la necessità di acquisire
nel tempo più breve un livello di conoscenze professionali sugli
ordinamenti retribuitivi del personale in assenza di ausilio della informatizzazione
che causò spesso negli uffici notevoli arretrati.
Tende,inoltre,a ridursi notevolmente l'esercizio della funzione delegata.
Il Ministero infatti non accredita più le somme direttamente
alle Istituzioni, a mezzo dei funzionari delegati, ma a mezzo del locale
provveditorato agli studi, come per le altre scuole. Da questo punto
di vista ritengo di dover ricordare la vicenda dei flussi di cassa,
che causò non pochi problemi alle istituzioni. In applicazione
dell'art.29, commi 2 e 3, della legge 23 dicembre 1998, n.448 - Decreto
ministeriale 8 aprile 1999, n.93. Flussi di cassa. I Conservatori sono
sottoposti al monitoraggio dei flussi di cassa da parte dei locali Provveditorati
agli Studi. Conseguentemente, per i pagamenti che le Istituzioni effettuano,
attingono dalla propria disponibilità di cassa. Quando si raggiunge
il prescritto limite delle giacenze di cassa, l'Istituzione richiede
al locale Provveditorato agli Studi assegnazioni finanziarie a reintegro,
allegando apposita richiesta in cui è analiticamente specificata
la composizione della giacenza di cassa, ed apposita dichiarazione dell'istituto
cassiere, attestante le disponibilità liquide dell'istituzione
scolastica, per le verifiche necessarie all'adozione delle determinazioni
di merito. Contestualmente l'Istituzione accende un residuo attivo nei
confronti del locale Provveditorato, per ogni pagamento effettuato,
per il quale è previsto il finanziamento del Provveditorato agli
Studi.
Altra vicenda che merita di essere ricordata è l'inclusione dei
conservatori di musica con le scuole secondarie per quanto attiene ai
contributi di funzionamento e spese di manutenzione per gli oneri della
Provincia, di cui alla legge n. 23 del 1996, che è stata ed è
tuttora causa di notevoli problemi. Si tenga presente che in molti casi
i contributi che le province assegnano, quando li assegnano, sono commisurati
alle classi funzionanti che per le province corrispondono alle aule,
essendovi una sola classe in una aula. Non così è per
i conservatori, dove a causa dello svolgimento di lezioni individuali
in una stessa aula si svolgono lezioni di classi diverse e dove quindi
la classe non coincide con l'aula, ma generalmente con il docente.
L'avvio delle procedure di informatizzazione delle istituzioni avviene
a mezzo provveditorato agli studi. Anche qui si devono ricordare le
difficoltà per le istituzioni di adattarsi a tali procedure.
Alle istituzioni vengono assegnati personal computers collegati con
il sistema informativo della pubblica Istruzione e codificazioni per
le varie procedure analoghe. Si pensi ai trasferimenti.
Nel 1997,però, questa spinta verso la secondarizzazione dei Conservatori
si arresta e potremmo dire muta di direzione. Intervengono eventi importanti
che portano ad un arresto ed involuzione del processo ora descritto.
Mi riferisco in particolare alla Legge 15 marzo 1997 n. 59 "Delega
al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa (Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 63 del 17 marzo 1997)" e la legge legge n. 127 del 15 maggio
1997 "Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa
e dei procedimenti di decisione e di controllo.
Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni
ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per
la semplificazione amministrativa
(Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 63 del 17 marzo 1997) che al
capo IV art. 21 conferisce autonomia organizzativa e didattica alle
istituzioni scolastiche, cui vengono conferiti compiti in precedenza
svolti dai provveditorati agli studi.
L'autonomia scolastica che avrà concreta attuazione a decorrere
dall'anno 2000 porterà ad una ridefinizione dei ruoli all'interno
delle istituzioni scolastiche.
I presidi a seguito di procedura concorsuale acquisiscono la dirigenza
scolastica e si afferma anche nelle scuola la direzione amministrativa
e la figura di funzionari laureati appartenenti al ruolo dei D.S.G.A..
Dall'altro lato, a partire dal 1998 si introduce nei conservatori di
Musica la elettività dell'incarico di direttore. L'incarico di
direzione non viene più conferito dal dirigente preposto all'Istruzione
Artistica, ma a seguito di procedure elettiva da parte del collegio
dei docenti.
A partire da questo momento, alla luce della normativa successiva, ritengo
che si avvii una complessiva redistribuzione dei ruoli all'interno delle
Istituzioni che tende a riportare le competenze dei direttori dell'ambito
artistico didattico e ad accentrare le competenze amministrativo contabili
nel Presidente.
Il punto di inizio di tale processo è significativamente la individuazione
del presidente quale datore di lavoro ai fini ed effetti della normativa
in materia di sicurezza, di cui alla legge 626/94. La circolare ministeriale
119 del 29 aprile 1999 contenente indicazioni attuative del D.Leg.vo
626/94 individua su conforme previsione del D.M. 21 giugno 1996, n.
292 come datori di lavoro ai sensi e per gli effetti del decreto legislativo
19 settembre 1994, n. 626 i Dirigenti scolastici (per le Istituzioni
scolastiche ed educative) ed i Presidenti dei Consigli di Amministrazione
(per i Conservatori e le Accademie), ai quali pertanto, prosegue la
circolare, fanno capo i compiti e le responsabilità previste
dalla normativa di riferimento. A ciò si aggiunge l'ampliamento
dei poteri di spesa in assenza di previa deliberazione del consiglio
di amministrazione, introdotto dal D.L. 124/99. Legge 3 maggio 1999,
n. 124 (in GU del 10 maggio 1999, n. 107) Disposizioni urgenti in materia
di personale scolastico.
L'art.11 intitolato significativamente disposizioni varie statuisce
che il consiglio di Amministrazione "delibera le spese a carico
del bilancio dell'istituto e determina il limite di somma che il presidente
del consiglio di amministrazione è autorizzato a spendere direttamente
con propri provvedimenti", senza fissare preventivamente alcun
limite.
Fino a quella data il presidente poteva provvedere solo per le spese
di importo non superiore a lire 100.000; tutte le altre dovevano essere
deliberate dal consiglio di amministrazione.
Tale processo incontra un momento importante nella emanazione del D.P.R.
132/2003. Tale D.P.R. ridefinisce funzioni e compiti della organizzazione
amministrativa, a cominciare dalla rappresentanza legale che viene attribuita
al presidente del conservatorio, non più solo presidente del
Consiglio di Amministrazione e ritengo significativo anche l'ordine
di redazione dei testi normativa. Il Presidente, ai sensi dell'art.5,
è il rappresentante legale della Istituzione con l'unica eccezione
rappresentata dal competenze del Direttore in ordine alle collaborazioni
artistiche e didattiche. Non è più presidente del Consiglio
di Amministrazione, ma presidente del Conservatorio.
E' rappresentante legale dell'istituzione, salvo
quanto previsto dall'articolo 6, comma 1. Convoca e presiede il
consiglio di amministrazione e fissa l'ordine del giorno. Il presidente
e' nominato dal Ministro sulla base di una designazione effettuata dal
consiglio accademico entro una terna di soggetti di alta qualificazione
manageriale e professionale proposta
dallo stesso Ministro. 3. Il consiglio accademico effettua la designazione
di cui al comma
2 entro il termine di trenta giorni, decorso il quale il Ministro
procede direttamente alla nomina prescindendo dalla designazione. Sul
comma 2, come è noto è intervenuta la nota sentenza del
Consiglio di Stato n. 4923 dell'anno 2005, che ha annullato l'art.5
del D.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132, nella parte in cui prevede che
il presidente è nominato dal ministro sulla base di una designazione
effettuata dal Consiglio Accademico entro una terna di soggetti di alta
qualificazione manageriale proposta dallo stesso ministro, anziché
dal consiglio accademico.
L'art. 6 definisce la figura del Direttore.
Il Direttore e' responsabile dell' andamento didattico, scientifico
ed artistico dell'istituzione e ne ha la rappresentanza legale in ordine
alle collaborazioni e alle attività per conto terzi
che riguardano la didattica, la ricerca, le sperimentazioni e la produzione.
Convoca e presiede il consiglio accademico. In questa situazione si
rafforzano le competenze del Consiglio di Amministrazione. Infatti l'art.7
statuisce:
Fanno parte del consiglio di amministrazione:
o a) il presidente;
o b) il direttore;
o c) un docente dell'istituzione, oltre al direttore, designato dal
consiglio accademico;
o d) uno studente designato dalla consulta degli studenti;
o e) un esperto di amministrazione, nominato dal Ministro, scelto fra
personalità del mondo dell'arte e della cultura, del sistema
produttivo e sociale, delle professioni e degli enti pubblici e privati.
o 5. Al consiglio di amministrazione partecipa il direttore amministrativo
con voto consultivo.
o 6. Il consiglio di amministrazione, in attuazione delle linee di intervento
e sviluppo della didattica, della ricerca e della produzione definite
dal consiglio accademico, stabilisce gli obiettivi ed i programmi della
gestione amministrativa e promuove le iniziative volte a potenziare
le dotazioni finanziarie dell'istituzione. In particolare:
o a) delibera, sentito il consiglio accademico, lo statuto ed i regolamenti
di gestione ed organizzazione;
o b) definisce, in attuazione del piano di indirizzo di cui all'articolo
8, comma 3, lettera a), la programmazione della gestione economica dell'istituzione;
o c) approva il bilancio di previsione, le relative variazioni, e il
rendiconto consuntivo;
o d) definisce, nei limiti della disponibilità di bilancio, e
su proposta del consiglio accademico, l'organico del personale docente
per le attività didattiche e di ricerca, nonché del personale
non docente;
o e) vigila sulla conservazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare
e mobiliare dell'istituzione, tenuto conto delle esigenze didattiche,
scientifiche e di ricerca derivanti dal piano di indirizzo determinato
dal consiglio accademico.
o 7. La definizione dell'organico del personale di cui al comma 6, lettera
d), e' approvata dal Ministero dell'istruzione, dell' università
e della ricerca, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze e con il Ministro per la funzione pubblica.
o 8. Nelle deliberazioni del consiglio di amministrazione, in caso di
parità di voti, prevale il voto espresso dal presidente.
Come si vede la norma prevede uno stretto raccordo tra consiglio di
amministrazione e consiglio accademico che è un organo del tutto
nuovo fornito di sostanziali competenze:
o Art. 8. Consiglio accademico
o 1. Il consiglio accademico e' composto da un numero dispari di componenti,
fino ad un massimo di tredici, in rapporto alle dimensioni organizzative
e finanziarie dell'ente.
o 2. Fanno parte del consiglio accademico, oltre al direttore che lo
presiede:
o a) docenti dell'istituzione, in possesso di requisiti di comprovata
professionalità stabiliti dallo statuto, eletti dal corpo docente;
o b) due studenti designati dalla consulta degli studenti.
o 3. Il consiglio accademico:
o a) determina il piano di indirizzo e la programmazione delle attività
didattiche, scientifiche, artistiche e di ricerca, tenuto conto delle
disponibilità di bilancio relative all'esercizio finanziario
di riferimento;
o b) assicura il monitoraggio ed il controllo delle attività
di cui alla lettera a);
o c) definisce le linee di intervento e di sviluppo della didattica,
della ricerca e della produzione;
o d) delibera, in conformità ai criteri generali fissati dal
regolamento di cui all'articolo 2, comma 7, lettera h) della legge,
il regolamento didattico ed il regolamento degli studenti, sentito la
consulta degli studenti;
o e) esercita le competenze relative al reclutamento dei docenti previste
dal regolamento di cui all'articolo 2, comma 7, lettera e), della legge;
o f) esercita ogni altra funzione non espressamente demandata dal presente
regolamento al consiglio di amministrazione.
Come si vede il consiglio accademico non è un mero organo consultivo
o di supporto, come poteva essere il collegio dei docenti. A tale proposito
vorrei richiamare la definizione del collegio dei docenti che ritroviamo
nel D.L. 297/94 Art. 242 - Collegio dei docenti1. Il collegio dei docenti
è composto dal direttore, che lo presiede, e dai docenti di ruolo
e non di ruolo del conservatorio. 2. Il collegio dei docenti assiste
il direttore in ordine all'andamento didattico, artistico e disciplinare
del conservatorio.
Nel disegno normativo del 1994, che dedicava al collegio dei docenti
solo due commi, il collegio viene considerato al massimo organo consultivo.
Il legislatore del 2003 invece attribuisce compiti di determinazione
e di deliberazione e soprattutto gli attribuisce una competenza residuale
non di poco conto, su tutte le materie non espressamente demandata al
Consiglio di Amministrazione.
A questo punto v'è da chiedersi quali siano i rapporti tra direttore
e consiglio accademico, entrambi organi elettivi che traggono la loro
legittimazione dal consenso espresso dai docenti. Ritengo che solo la
prassi e forze l'intervento della giurisprudenza potranno definire i
reciproci rapporti. Quindi potremmo legittimamente chiederci se il direttore
sia un primus inter pares o addirittura un esecutore delle deliberazioni
del consiglio accademico. Quello che è certo è che il
Consiglio Accademico non è un mero organo consultivo, ma è
organo deliberativo.
Altro organo che vede le proprie attribuzioni ridisegnate è il
collegio dei revisori, disciplinato dall'art.9 e competente a vigilare
sulla legittimità, regolarità e correttezza della azione
amministrativa; il collegio dei revisori espleta i controlli di regolarità
amministrativa e contabile di cui all'articolo 2 del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 286; ad esso si applicano le disposizioni del codice
civile in quanto compatibili. [Art. 2 - Il controllo interno di regolarità
amministrativa e contabile. 1. Ai controlli di regolarità amministrativa
e contabile provvedono gli organi appositamente previsti dalle disposizioni
vigenti nei diversi comparti della pubblica amministrazione, e, in particolare,
gli organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria, nonché
i servizi ispettivi, ivi compresi quelli di cui all'articolo. 1, comma
62, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 e, nell'ambito delle competenze
stabilite dalla vigente legislazione, i servizi ispettivi di finanza
della ragioneria generale dello Stato e quelli con competenze di carattere
generale. 2. Le verifiche di regolarità amministrativa e contabile
devono rispettare, in quanto applicabili alla pubblica amministrazione,
i principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini
e collegi professionali operanti nel settore. 3. Il controllo di regolarità
amministrativa e contabile non comprende verifiche da effettuarsi in
via preventiva se non nei casi espressamente previsti dalla legge e
fatto salvo, in ogni caso, il principio secondo cui le definitive determinazioni
in ordine alla efficacia dell'atto sono adottate dall'organo amministrativo
responsabile. 4. I membri dei collegi di revisione degli enti pubblici
sono in proporzione almeno maggioritaria nominati tra gli iscritti all'albo
dei revisori contabili. Le amministrazioni pubbliche, ove occorra, ricorrono
a soggetti esterni specializzati nella certificazione dei bilanci. ]
Sotto questo aspetto merita di essere esaminato il problema legato alla
sottoposizione al visto di compatibilità finanziaria da parte
del collegio dei revisori del contratto integrativo a livello di istituzione,
richiamato dall'art.48, comma 6 del D.Leg.165/2001, in quanto applicabile
ai contratti integrativi a livello di istituzione.
Il D.P.R. interviene anche con la introduzione della figura del Direttore
Amministrativo.
o Art. 13. Uffici e organizzazione amministrativa
o 1. Con apposito regolamento e' disciplinata l'organizzazione degli
uffici cui e' attribuita la gestione amministrativa e contabile dell'istituzione.
o 2. Alle strutture amministrative di cui al comma 1 e' preposto in
direttore amministrativo, responsabile della gestione amministrativa,
organizzativa, finanziaria, patrimoniale e contabile dell'istituzione.
o 3. L'incarico di direttore amministrativo e' attribuito, con delibera
del Consiglio di amministrazione, su proposta del Direttore, ad un dipendente
dell'istituzione, ovvero di altre pubbliche amministrazioni in posizione
di comando, in possesso di laurea e gia' appartenente all'area direttiva.
o 4. L'incarico di cui al comma 3 può essere altresì attribuito,
avuto riguardo alle dimensioni organizzative e finanziarie dell'ente,
a personale dirigenziale secondo quanto previsto dall'articolo 19 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Gli statuti deliberati ed approvati dai Conservatori di Musica riprodurranno
in generale le disposizioni del D.P.R. 132/2003. Tuttavia anche su questo
punto ritengo doverosa una puntualizzazione e cioè ritengo di
dover chiedere: quale autonomia hanno avuto i Conservatori?
In molti casi gli statuti hanno riprodotto fedelmente le norme del D.P.R.
132/2003 e quando se ne sono discostati sono stati fatti oggetto di
rilievo e sono stati approvati dai competenti organi ministeriali sono
se i rilievi venivano accolti. Tale procedura ha interessato anche il
regolamento di amministrazione, finanza e contabilità.
Il primo contratto collettivo di lavoro del personale A.F.A.M. sottoscritto
nel febbraio del 2005, segna un ulteriore momento importante nel processo
di riorganizzazione amministrativa delle Istituzione e nella ridefinizione
dei rapporti tra gli organi. In particolare vorrei fare riferimento
al disposto contenuto nell'art.13, comma 9, nel quale si prevede che
il contratto di assunzione del personale a tempo determinato, sia docente
che non docente, venga stipulato dal presidente. Trattasi di norma particolarmente
significativa, ove si consideri che nel caso delle assunzioni a tempo
determinato di personale docente, qualora si attinga dalle graduatorie
di istituto, la procedura di costituzione delle graduatorie e valutazione
dei titoli è di competenza del direttore. In tale caso il presidente
si troverebbe a stipulare un contratto che si pone come atto finale
di una procedura sulla quale non ha possibilità di intervenire.
Al presidente viene inoltre riconosciuto il potere disciplinare nei
confronti del Direttore Amministrativo. La scienza amministrativa si
è a lungo occupata dei rapporti tra organi, che sono stati classificati
in varie categorie. Innanzitutto il rapporto gerarchico che è
proprio delle strutture piramidali e nel quale l'organo sott'ordinato
è soggetto a poteri generali di controllo sugli atti, ad un potere
d'ordine che impone l'obbligo di uniformarsi e da cui non è possibile
discostarsi. E' inoltre previsto un potere disciplinare del superiore
gerarchico. Vi è poi il rapporto di delegazione, con cui si trasferisce
l'esercizio di una competenza, ma non la competenza stessa e pensiamo
alla delega conferita dal presidente al direttore amministrativo nelle
trattative sindacali. Vi sono poi rapporti di coadiuzione o vicarietà,
di coordinamento e per quel che a noi riguarda particolarmente, rapporti
di direzione che consistono nella emanazione di direttive, che non comportano
prescrizioni concrete e puntuali, ma si limitano a determinare gli obiettivi
ed i criteri dell'attività del destinatario. Quindi il destinatario
delle direttive ha un ampio marigne di discrezionalità sui tempi
e modi di attuazione, ivi inclusa la possibilità di discostarsene
motivatamente. Da questo punto di vista il direttore amministrativo
era tradizionalmente legato da un rapporto di direzione con il direttore
e da un analogo rapporto con il presidente C. di A.. Come abbiamo visto
, sul finire degli anni novanta, tale rapporto nei confronti del direttore
tende a trasformarsi in gerarchia (pensiamo alla competenza disciplinare)
mentre permane di direttiva nei confronti del presidente del Consiglio
di Amministrazione. Il contratto collettivo del febbraio 2005 attribuisce
il potere gerarchico nei confronti del direttore amministrativo al presidente
e nei confronti del personale t.a. al direttore amministrativo. Conseguentemente
il rapporto tra direttore e direttore amministrativo tende a perdere
quell'aspetto gerarchico che lo aveva contrassegnato in passato, ma
tutta la struttura amministrativa si svincola da un rapporto di gerarchia
con il direttore per accostarsi al presidente. Il rapporto tra direttore
e direttore amministrativo quindi tende a dissolversi anche sotto l'aspetto
delle direttive, atteso che i direttore amministrativo attua gli indirizzi
del consiglio di amministrazione. Anche nel rapporto con il personale
docente il contratto prevede che il Direttore possa avviare l'azione
disciplinare, ma non irrogare alcuna sanzione amministrativa. L'impostazione
del Contratto Collettivo individuale di lavoro va in sostanza nella
direzione di privilegiare la figura del presidente. Per la prima volta,
infatti, il presidente viene considerato parte pubblica nella contrattazione
integrativa a livello di istituzione di Alta Cultura e sottoscrive il
relativo contratto. Significativamente viene riconosciuto al presidente,
con facoltà di delega a trattare al Direttore Amministrativo
per le materie di cui al punto g) criteri generali per la retribuzione
e l'utilizzazione del fondo di istituto, comprendendovi la parte destinata
al personale docente che la parte destinata al personale tecnico amministrativo.
Le altre materia rimesse alla competenza del Presidente riguardano essenzialmente
il personale tecnico amministrativo. Tanto che anche nelle trattative
sindacali nessuna norma prevede la contestuale presenza del direttore
e del presidente, ben potendosi, a mio giudizio le trattative svolgersi
separatamente e poi confluire in un unico testo contrattuale. E non
è privo di rilievo sottolineare a tale proposito che la legge
di riforma 508/99, all'art. 2, comma 6 prevedeva due distinte aree di
contrattazione, rispettivamente per il personale docente e non docente.
L'impostazione che è dato desumere dal citato contratto collettivo
di lavoro è pertanto quella di individuare un unico rappresentante
legale della istituzione nel presidente ed ancor più di realizzare
una separazione sempre più netta tra la struttura amministrativa
rimessa alla competenza del presidente e del direttore amministrativo
e la struttura didattica e di produzione rimessa alla competenza del
Direttore, in un sistema in cui viene data una ampia autonomia di gestione
ed organizzazione al personale docente, che non è più
tenuto all'obbligo della firma di alcun registro di presenza e di osservare
un orario di lezione stabilito dal Direttore. Il C.C.N.L. ridisegna
i profili professionali del personale amministrativo ed in particolare
per quanto attiene al Direttore Amministrativo lo inquadra nel profilo
EP2, la cui declaratoria riproduce significativamente il testo dell'art.13
del D.P.R. 132/2003.
Sulla base dei descritti mutamenti gli uffici amministrativi si riorganizzano
e le istituzioni inviano al Ministero per la approvazione oltre che
gli statuti anche il regolamento degli uffici ed organizzazione amministrativa.
Le Istituzioni adottano tali regolamenti con organici che rimangono
invariati e sono confermati con qualche modifica dal Decreto Interministeriale
del 2001, che in genere prevede l'aumento di n.1 o 2 unità di
personale amministrativo. Nella mutata situazione, la struttura tradizione
degli uffici amministrativi, che in genere prevedeva due impiegati alla
segreteria didattica, uno al protocollo ed archivio, uno al personale
ed un in economato accanto al responsabile amministrativo e che, come
detto, svolgeva prevalentemente compiti di trasmissione di atti, viene
sottoposta a forti tensioni. Gli atti di stato giuridico sono adottati
dalle Istituzione e mi riferisco non solo alle ricostruzioni di carriera,
ma anche ai riscatti, ai computi, alle pensioni che richiedono lo sviluppo
di forti professionalità e una profonda riorganizzazione del
lavoro ad organici immutati. Analogo processo interessa le segreteria
didattiche che sono indotte a riorganizzarsi per assistere una utenza
costituita da studenti iscritti ai corsi accademici con un curriculum
di studi del tutto nuovo per le Istituzioni, si pensi solo alle convenzioni
con le Aziende Regionali per il Diritto alla Studio, ai progetti Socrates
ed Erasmus ed alla mobilità degli studenti più in generale
ed alla redazione dei progetti PON. Sono tutte attività che richiedono
sviluppo di professionalità. Non è un caso che, anche
a seguito delle selezioni svoltesi a cura delle istituzioni, oggi nelle
segreterie il numero di assistenti amministrativi laureati sia molto
alto.
Gli uffici amministrativi si riorganizzano per far fronte al mutato
quadro normativo degli ultimi anni.Ma gli anni novanta portano anche
altre significative innovazioni. Come sappiamo, si aprono con quella
che forze possiamo considerare la legge più importante per quel
che ci riguarda e cioè la legge 241/90 che ha profondamente modificato
il procedimento amministrativo ed il diritto di accesso agli atti, che
ha subito recenti modificazioni, da ultimo con legge Legge 11 febbraio
2005, n. 15 dal titolo "Modifiche ed integrazioni alla legge 7
agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa"pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 42 del 21 febbraio 2005 , che ha ulteriormente
ampliato il diritto di accesso e la partecipazione del cittadino al
procedimento. Sulle nostre istituzione questo ha portato ha individuare
responsabili del procedimento e stante l'iniziale tenore della norma
si individuavano queste figure del direttore e nel direttore amministrativo,
ma soprattutto ha portato ad un elevatissimo numero di richieste di
accesso agli atti, di copie di atti e così via, soprattutto con
riferimento alla compilazione delle graduatorie di istituto, rispetto
alle quali nelle istituzione esistono documenti amministrativi del tutto
peculiari rispetto ad ogni altro ramo della pubblica amministrazione
e mi riferisco alla "documentazione artistica", costituita
in molti casi da numerosissimi documenti, peraltro di difficile decifrazione
per il personale amministrativo. Non è eccessivo affermare che
in molti casi le istituzioni hanno dovuto distaccare uno o più
impiegati per attendere alla evasione delle richieste di accesso ed
assistere il cittadino nell'esercizio del diritto di accesso, oltre
all'indispensabile lavoro istruttorio per verificare l'esistenza dei
requisiti che la legge prevede per l'esercizio del diritto e se riguarda
documenti accessibili. Oggi, a seguito della autonomia, i Conservatori
sono impegnati nella redazione di un proprio regolamento sull'accesso
agli atti. Si deve aggiungere che parallelamente allo sviluppo della
legislazione in senso favorevole a consentire l'accesso più ampio
alla documentazione amministrativa, si sviluppava nella legislazione
e giurisprudenza del nostro paese la tendenza a tutelare sempre più
la riservatezza dei dati personali,tendenza che trovava compiuto riconoscimento
giuridico nel Decreto Legislativo 196 del 2003. I Conservatori hanno
modificato la modulistica ed adottato regolamenti interni conformi al
dettato legislativo, che hanno richiesto notevole sforzo intellettuale.
Ma, per quel che qui riguarda, hanno in molti caso portato le Istituzioni
a dover contemperare sul medesimo atto le esigenze di esercizio del
diritto di accesso con quelle di tutela della riservatezza dei dati
personali. Rispetto a questa scelta ed in assenza di elementi certi
di riferimento, si è avuta una forte assunzione di responsabilità
da parte dell'organo di direzione del Conservatorio di Musica e del
direttore amministrativo. Questi processi si sono svolti parallelamente
allo sviluppo della normativa sulle autocertificazioni che ha trovato
organica e compiuta sistemazione nel D.P.R. 445/2000.
Altro importante sviluppo degli ultimi anni, conseguenza della privatizzazione
del rapporto di pubblico impiego , avviato nel 1993 con in D.Ll. N.
29 e che ha trovato organica sistemazione nel D.Leg.vo 165/2001, ha
riguardato anche il contenzioso, che per quanto attiene al rapporto
di lavoro è stato devoluto al giudice ordinario, mentre per alcune
materie prodromiche al rapporto di lavoro è rimasto nella competenza
del giudice amministrativo. La legge ha previsto per le amministrazioni
pubbliche la possibilità di essere rappresentate in giudizio
dai propri funzionari e questo ha avuto conseguenze significative sulla
organizzazione del lavoro. Non mi sembra di esagerare se dico che in
molti casi gli uffici di direzione amministrativa si sono strutturati
come veri e propri uffici contenzioso e che molta parte del tempo viene
oggi dedicata alla redazione di memorie difensive. Perché il
contenzioso è così elevato, rispetto ad altri settori
del pubblico impiego? I dati di cui disponiamo ci portano ad affermare
che il contenzioso è principalmente legato alla redazione delle
graduatorie di istituto per incarichi di insegnamento, rispetto alle
quali i principali problemi sono legati alla valutazione dei titoli
artistici che si presenta di grande difficoltà. Da ultimo alla
valutazione dei titoli artistici si è aggiunta quella delle pubblicazioni
edite e delle difficoltà relative ai requisiti che una pubblicazione
deve avere per potere essere considerata edita.
I vari regolamenti di organizzazione degli uffici prevedono, inoltre,
la istituzione dell'U.R.P. che peraltro è espressamente previsto
dall'art.11 della citata legge e che prevede la formazione di almeno
una unità di personale, in grado di adempiere al delicato ma
fondamentale compito.
Gli uffici di amministrazione sono interessati da un processo di informatizzazione
sempre più spinta. Nel marzo del 2006 viene pubblicato a cura
del CNIPA (Comitato Nazionale per l'informatica nella Pubblica Amministrazione)
il libro bianco sulla dematerializzaizione della documentazione amministrativa.
Con l'entrata in vigore del codice della amministrazione digitale si
realizzare la cosiddetta scomparsa della carta ed il passaggio dalla
carta al bit, da realizzarsi attraverso il protocollo e la gestione
documentale, la classificazione e fascicolazione, la firma digitale,
la posta elettronica certificata e la conservazione delle risorse digitali.
Il libro bianco stima la gestione documentale oltre il 2% del PIL: un
obiettivo di dematerializzazione di appena il 10% genererebbe un risparmio
di 3 miliardi di euro, ripetibile ogni anno. I Conservatori hanno adottato
il documento sulla sicurezza dei dati informatici e sono in contatto
con diverse banche dati in relazione alle attività da svolgere,
per le quali è stato totalmente eliminato il flusso cartaceo.
Pensiamo all'INPDAP per quanto attiene alla gestione previdenziale ed
in particolare ai pacchetti applicativi sulle pensioni, all'INPS per
gli analoghi fini, alla Agenzie delle Entrate a mezzo sistema Entratel
per quanto attiene alle dichiarazioni 770 ed IRAP, al tesoro per quanto
attiene al conguaglio fiscale di fine anno, alla Consip per quanto attiene
ai negozi elettronici ed all'acquisto di beni e servizi in convenzione,
alla Presidenza del Consiglio per quanto riguarda l'anagrafe delle prestazioni,
al Cineca per lo stato giuridico del persole trasferimenti, comunicazione
dati pensionasti, statistiche ed altro. Le relazioni con l'Istituto
cassiere e con le Poste Italiane s.p.a. avvengono ormai telematicamente.
L'ufficio protocollo è stato completamente informatizzato ed
il cartaceo è scomparso.
Le diverse banche dati, però, non comunicano tra loro, ma tutte
richiedono dati completi ed aggiornati. Così i Conservatori sono
tenuti ad inserire ripetutamente gli stessi dati, ma ogni volta con
modalità e procedure diverse che ha portato ad una moltiplicazione
di USER-ID e Password tra le quali è difficile in molti casi
districarsi. Tutto questo è avvenuto in molti casi in situazione
di autoformazione.
Molti regolamenti prevedono l'Istituzione di un altro settore della
amministrazione e si ribadisce sempre ad organico immutato che è
l'ufficio produzione, ad esempio appositamente previsto nel regolamento
della organizzazione dei servizi del nostro Conservatorio e che ci introduce
alla seconda parte della relazione.
Come è noto, la legge 508/99 ha ridefinito i compiti dei Conservatori
di Musica ed è importante riportare il testo previgente contenuto
nel D.Leg.vo 297/94, che al. CAPO IV dedicato ai Conservatori di musica
ed all'art. 239 intitolato finalità statuiva
1. I Conservatori di musica hanno per fine l'istruzione musicale.
Lart. 2, comma 4 della legge 508/99 statusice "Le istituzioni di
cui all'art. 1 sono sedi primarie di alta formazione, di specializzazione
e di ricerca nel settore artistico e musicale e svolgono correlate attività
di produzione.
In tema di produzione artistica si tratta innanzitutto di dare una definizione
condivisa. Per la scienza economica la produzione consiste nelle operazioni
che trasformano le materie prime nei prodotti finiti. La definizione
di produzione artistica è fondamentale anche ai fini di una corretta
imputazione delle somme nel bilancio della Istituzione. Il bilancio
fin qui in uso, ma anche quello previsto dal nuovo regolamento di amministrazione
finanza e contabilità, risulta predisposto sulla base di due
criteri che coesistono. Ovvero le spese possono essere imputate sulla
base della loro descrizione, ad esempio pubblicità o locazione
o contratti a tempo determinato, ma possono essere raggruppate anche
in relazione alla attività o progetto di cui si occupano. Per
fare un esempio, nel capito 25.2 produzione artistica potremmo inserire
tutte le voci riguardanti un determinato progetto da canone di locazione
del teatro, all'acquisto degli spartiti , ai compensi per vigilanza
, ai contratti con gli aggiunti di orchestra. Ma in alternativa potremmo
imputare detti importi ai capitoli che li definiscono nominativamente.
La differenza è rilevante anche al fine di ottenere poi dati
aggregati. Se vogliamo sapere le somme spese per produzione artistica
in un dato anno potremmo leggere il bilancio ed il capitolo corrispondente,
ma se abbiamo utilizzato il criterio nominalistico quel capitolo risulterebbe
pari a 0. Supponiamo che un concerto possa essere considerato attività
di produzione artistica e riteniamo che non necessariamente la produzione
debba essere legata ad un prezzo. Organizzare un concerto richiede professionalità
molto sviluppate e potremmo rappresentare le diverse fasi di organizzazione
dalla deliberazione dei competenti organi accademici, alla predisposizione
della sala. Molti conservatori dispongono di sale concerti ed in questo
caso possono non sostenere i cosi di locazione. La legislazione in materia
è molto complessa e va dalla comunicazione alle autorità
di pubblica sicurezza ove previsto, al canone di locazione della sala,
all'impiego di una squadra del corpo nazionale dei vigili del fuoco
o di personale appositamente formato, alla assicurazione della sala
per responsabilità civile. Inoltre si deve provvedere alla stipulazione
dei contratti con soggetti esterni al Conservatorio, qualora lo richieda
l'organico e non sia possibile provvedere con risorse interne. Su questo
punto è ulteriormente intervenuto il d.l. 4 luglio 2006 n. 223
convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006 n. 248 che all'art.22
ha significativamente previsto che per esigenze cui non possono far
fronte con personale in servizio le amministrazioni pubbliche possono
conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di
natura occasionale o coordinata e continuativa ad esperti di provata
competenza, in presenza dei seguenti presupposti: a) l'oggetto della
prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento
all'amministrazione conferente e ad obiettivi e progetti specifici e
determinati; b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato
l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili
al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e
altamente qualificata; devono essere preventivamente determinati durata,
luogo, oggetto e compenso della collaborazione. 6 bis le amministrazioni
pubbliche disciplinato e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti,
procedure comparative per il conferimento degli incarichi di direzione.
Con ciò si può dire che è stato definitivamente
superato il dettato di cui al .D.L. Lgt. 5 maggio 1918 n. 1852, che,
all'art. 235 si limitava a rappresentare: "L'orchestra è
composta dei professori e degli alunni dell'Istituto a ciò ritenuti
idonei dal Direttore. Il direttore ha facoltà di chiamare a completare
l'orchestra anche professori estranei all'Istituto. Questo, come si
concilia con la prassi diffusa in molti conservatori di chiamare un
numero consistente di aggiunti in occasione dei concerti o dello svolgimento
delle attività didattiche della scuola di direzione d'orchestra,
ove presente. Questo significa che le istituzione devono fare, come
in effetti fanno, bandi di audizione, devono poi stipulare i contratti
con gli esterni fissando la retribuzione e provvedendo a tutti gli adempimenti
previdenziali ed assicurativi, a mezzo dell'ENPALS che è l'ente
previdenziale dei lavoratori dello spettacolo, al versamento dei contributi
inps ed ove previsto anche INAIL. Se poi si tratta di un artista straniero
comunitario o non comunitario bisogna applicare la legislazione in materia
fiscale prevista da appositi accordi e convenzioni tra gli stati ove
esistenti o quella generale. Bisogna non ultimo fare la comunicazione
all'apposito ufficio collocamento spettacolo. Ed è inutile dire
che per ognuno di questi adempimenti eventualmente non fatti, sono previste
sanzioni e non solo amministrative. A questi adempimenti deve aggiungersi
la richiesta di agibilità da inoltrare tempestivamente e la consegna
del borderò agli uffici siae per la tutela del diritto di autore.
Per quanto attiene ai contributi ENPALS occorre distinguere se i lavoratori
sono iscritti prima di una certa data 31 dicembre 1995 o successivamente.
L'esperienza delle istituzioni concertistico orchestrali o dei teatri
ci insegna che questi adempimenti sono svolti da competenti uffici interni
che impiegano un numero consistente di lavoratori qualificati e che
in genere programmano le attività con anticipo di almeno un anno.
La procedura descritta riguarda ogni singolo concerto e deve essere
ripetuta per ogni concerto. Considerato che negli ultimi anni l'attività
concertistica dei Conservatori si è notevolmente ampliata il
carico di lavoro ha raggiunto livelli elevatissimi. Il discorso si complica
ulteriormente se prendiamo in considerazione anche manifestazioni che
richiedono impianto scenico, costumi ed altro o situazioni di mobilità
o svolgimento di iniziative fuori dalla sede del Conservatorio di Musica,
con il conseguente trasporto di strumenti, spese assicurative ed altro.
Nel caso in cui sia prevista la registrazione e la stampa di materiale
audio bisognerà provvedere ai relativi adempimenti e comunicazioni
alla SIAE concernente gli audiovisivi. Bisognerà provvedere all'acquisto
o al noleggio delle parti e partiture, stante la assoluta impossibilità
di utilizzare copie. E sul punto vorrei citare un'altra particolarità
che riguarda i Conservatori di Musica ed in particolare l'art. 68 della
legga sul diritto di autore, così come si riportato nella legge
22 aprile 1941, n. 633 testo consolidato alla data del 10 maggio 2006,
ove si legge che "rimane fermo il divieto di riproduzione di spartiti
e partiture musicali, mentre è libera la fotocopia di opere esistenti
nelle biblioteche accessibili al pubblico od in quelle scolastiche,
nei musei pubblici o negli archivi pubblici, effettuate dai predetti
organismi per i propri servizi senza alcun vantaggio economico o commerciale
diretto od indiretto."
Ritengo importante l'adozione di un testo unico in materiale di spettacolo
che porti ad una significativa semplificazione delle procedure amministrative,
che riduca gli organi ed enti che intervengono sul medesimo spettacolo,
ognuno peraltro con compiti ispettivi. Penso agli ispettori SIAE, ENPALS,
INAIL, Ufficio del Lavoro e qualche volta persino ASL. Questo anche
per consentire maggiori opportunità di lavoro agli studenti che
terminano i loro studi. Oggi due o più diplomati che, ad esempio,
vogliano costituire una associazione musicale, entrano in un vero e
proprio labirinto di norme, dal quale è difficile districarsi.
Oggi i corsi di diritto e legislazione dello spettacolo attivati in
molti conservatori di musica e tenuti da docenti dei conservatori medesimi
che hanno sviluppato una significativa professionalità in materia,
svolgono un importante compito di supplenza.
In base al recente regolamento di contabilità i Conservatorio
oltre che da un codice fiscale saranno identificati contabilmente anche
da una partita I.V.A. che come è noto è l'elemento caratterizzante
dello svolgimento di attività commerciale. Dalla attivazione
della paratia I.V.A. in poi bisognerà distinguere nettamente
i casi in cui un acquisto è fatto per fini didattici, da quelli
per cui è fatto per fini commerciali e quindi assoggettato al
regime I.V.A. Se ad esempio acquistiamo un pianoforte dovremmo finalizzarlo
allo svolgimento delle attività didattiche od alla produzione
artistica e nel caso in cui una medesima spesa afferisca sia alla didattica
che alla produzione dovremo iscrivere nei registri iva la quota parte
di pertinenza. A ciò si deve aggiungere che dette attività
devono essere necessariamente svolte dagli organi amministrativi esistenti,
fermo restando che il cosiddetto out-sorcing per quanto riguarda le
attività amministrative è rigorosamente vietato, come
ribadito in più occasioni dalla Ragioneria Generale dello Stato.
L'art.12 del regolamento di contabilità prevede infatti che l'Istituto
possa svolgere accanto alla attività istituzionale, anche attività
commerciale. Ai fini della detrazione dell'IVA corrisposta per l'acquisto
di beni e servizi occorrenti per l'espletamento dell'attività
commerciale stessa, saranno evidenziate con esattezza le operazioni
che danno diritto alla detrazione medesima. A tal fine nel bilancio
di previsione sono istituiti appositi capitoli per le attività
rilevanti agli effetti dell'IVA; a fronte delle entrate e delle uscite
allocate nei su indicati capitoli vengono registrati, rispettivamente,
le vendite o corrispettivi e gli acquisti, che hanno rilevanza ai fini
dell'imposta sul valore aggiunto i cui importi devono trovare precisa
corrispondenza nei registri IVA, di cui al titolo secondo del D.P.R.
26 ottobre 1972, n. 6333 e successive modificazione ed integrazioni.
Il regime I.V.A. - imposta sul valore aggiunto D.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 633 applicabile ai conservatori è quello relativo agli enti
non commerciali che svolgono attività commerciali. Ogni singola
operazione posta in essere da un ente non commerciale deve essere osservata
attentamente al fine di verificare l'ambito di applicazione in relazione
alla abitualità ed alla professionalità nell'esercizio
delle attività commerciali. Il concetto di abitualità
non va visto solo nella quantità ma sotto l'ottica della programmazione
delle attività e della ripetitività delle medesime, nonché
della rilevanza economica.
I registi iva obbligatori sono quello dei corrispettivi, delle fatture
emesse, degli acquisti. Sono previste norma particolari in tema di conservazione
e vidimazione degli stessi. Non vorrei soffermarsi oltre sui problemi
connessi alla tenuta dei registri iva, noti a tutti, ma a titolo esemplificativo
accennerò a due sole problematiche: le operazioni esenti da iva,
disciplinate dall'art.10 del D,.P.R. 633/72. Rientrano nel campo di
esenzione dall'I.V.A. le prestazioni educative dell'infanzia e quelle
didattiche di ogni genere, purché sussista da parte di un ente
un riconoscimento o comunque una presa d'atto e l'attività sia
diretta all'insegnamento di discipline scolastiche o comunque di formazione
culturale. I soggetti che effettuano operazioni esenti da I.V.A restano
sottoposti a tutti gli obblighi imposti da tale tributo salvo quello
di addebitare l'imposta sulle fatture emesse. Il problema può
riguardare i docenti assunti con contratto a termine per l'insegnamento
nei corsi di primo e secondo livello, ove non vi siano risorse interne
alla istituzione. Il problema dei docenti a contratto se si affermerà
in termini consistenti porrà anche altri problemi concernenti,
ad esempio la partecipazione degli stessi agli organi collegiali, in
tema di validità delle deliberazioni dei predetti organi collegiali.
Se infatti a norma dell'art.11 il collegio dei professori è costituito
da tutti i docenti in servizio nella istituzione, i docenti a contratto
hanno titolo a parteciparvi e ad essere parte delle relative deliberazioni.
Altro aspetto riguarda la deduzione dei costi promiscui, cioè
dei costi afferenti sia alla attività commerciale sia alla attività
istituzionale, considerato che vi è divergenza tra la norma ai
fini delle imposte dirette e quella ai fini IVA. L'Agenzia delle Entrate
con la risoluzione n. 86/2002 ha precisato che la percentuale di in
detraibilità sugli acquisti, determinata in un periodo di imposta,
può essere applicata provvisoriamente alle liquidazioni periodiche
del periodo successivo, salvo conguaglio in sede di dichiarazione annuale
in relazione all'effettivo rapporto che si è verificato nell'anno
tra operazioni soggette ed operazioni escluse dall'I.V.A.. Per cui ha
ritenuto che l'ente non commerciale deve calcolare la quota degli acquisti
promiscui imputabile all'attività commerciale applicando la percentuale
determinata nel periodo di imposta precedente, fatti salvi gli eventuali
conguagli in sede di dichiarazione annuale. Anche in questo caso si
accenna al problema solo per evidenziarne la complessità e la
relazioni con gli organici amministrativi attualmente presenti nelle
istituzioni. Tutte le procedure descritte richiedono inoltre l'adempimento
di procedure di indagine di mercato, di comparazione tra più
offerte ed in alcuni casi di evidenza pubblica ed applicazione della
normativa comunitaria. E sul punto vorrei ricordare la recente legge
che ha escluso la possibilità del rinnovo anche non tacito dei
contratti di fornitura che devono essere rinnovati ogni anno e che impone
alle istituzioni di strutturare veri e propri uffici acquisti e gare.
Legge 18 aprile 2005, n. 62 "Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee.
Legge comunitaria 2004"pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 96
del 27 aprile 2005 - Supplemento ordinario n.76
Il regolamento di amministrazione finanza e contabilità è
articolato in unità previsionali di base che costituiscono l'insieme
organico delle risorse finanziarie affidate alla gestione dell'unico
centro di responsabilità.
Da ultimo, il regolamento di contabilità merita di essere segnalato
per la netta separazione introdotta tra indirizzo politico amministrativo
e gestionale delle risorse in conformità con il disposto dell'art.4
del D.Leg.vo 165/2001 "norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni", statuisce che
gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo,
definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri
atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni e verificando la
rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della
gestione degli indirizzi impartiti. Ad essi spetta in particolare la
decisione in materia di atti normativi e la adozione dei relativi atti
di indirizzo interpretativo ed applicativo; la definizione di obiettivi,
priorità, piani programmi e direttive generali per l'azione amministrativa
e per la gestione; la individuazione delle risorse umane materiali ed
economico - finanziari da destinare alle diverse finalità e la
loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale. 2.
Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi,
compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno,
nonché la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa mediante
autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali
e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività
amministrativa, e della gestione dei relativi risultati. La norma è
espressamente richiamata dall'art. 3 del regolamento di contabilità
che si riproduce : nel rispetto del principio di separazione tra indirizzo
politico amministrativo e gestionale delle risorse ai sensi dell'art.4
del D.Leg.vo 165/2001, il Consiglio di Amministrazione in attuazione
delle linee di intervento e sviluppo della didattica, della ricerca
e della produzione definite dal consiglio accademico, stabilisce gli
obiettivi e i programmi della gestione amministrativa e determina le
dotazioni finanziarie della Istituzione.
L'assetto organizzativo dell'Istituto si compone, in prima applicazione,
di un unico centro di responsabilità, cui è preposto il
Direttore Amministrativo incaricato ai sensi del D.P.R. n. 132/2993,
il quale è responsabile della gestione amministrativa, organizzativa,
finanziaria, patrimoniale e contabile della istituzione. quindi non
è privo di rilievo sottolineare il raccordo tra il disposto di
cui all'art.4 del D.Leg.vo 165/2001 dove si parla di funzioni e compiti
dei dirigenti, l'art. 13 del D.P.R. 132/2003, l'art.3 del regolamento
di amministrazione finanza e contabilità e la declaratoria di
mansioni di cui al C.C.N.L personale comparto A.F.A.M. del febbraio
2005, che riproducono quasi integralmente il medesimo contenuto concernente
l'esercizio di funzioni dirigenziali. Questo processo di riorganizzazione
amministrativa sulla base della distinzione tra compiti di indirizzo
e attività amministrativa sarà riprodotto anche in altri
settori della pubblica amministrazione., ove operano figure professionali
diverse. Ad esempio, il Decreto Legislativo 25 luglio 2006, n. 240 dal
titolo "individuazione delle competenze dei magistrati capi e dei
dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari nonché decentramento
su base regionale di talune competenze del ministero della giustizia
a norma degli articoli 1, comma 1 lettera A) e 2, comma 1, lettera S)
e T) e 12 della legge 25 luglio 2005, n. 150" tende a riprodurre
la stessa distinzione tra compiti propri del magistrato preposto all'ufficio
e funzioni amministrative. Infatti, l'art.1 "sono attribuite al
magistrato capo dell'ufficio giudiziario la titolarità e la rappresentanza
dell'ufficio, nel rapporto con enti istituzionali e con i rappresentanti
degli altri uffici giudiziari, nonché la competenza ad adottare
i provvedimenti necessari per l'organizzazione della attività
giudiziaria e, comunque, concernenti la gestione del personale di magistratura
ed il suo stato giuridico" ed all'art.2 Il dirigente amministrativo
preposto all'ufficio giudiziario è responsabile della gestione
del personale amministrativo, da attuare in coerenza con gli indirizzi
del magistrato capo dell'ufficio e con il programma annuale delle attività
di cui all'art.4. Il dirigente di cui al comma 1 adotta i provvedimenti
disciplinari previsti dall'art.55, comma 4 terzo periodo del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Il successivo art. 3 prevede l'assegnazione
delle risorse finanziarie e strumentali al dirigente amministrativo.
Il dirigente amministrativo è funzionario delegato. La lettura
del decreto, sul quale non è il caso di soffermarsi più
oltre, ci porta a verificare la analogia di impostazione con il D.P.R.
132/2003, entrambi prodotti di un unico modello ispiratore che caratterizza
la pubblica amministrazione dal 2001 in poi.
Per quanto attiene alla impostazione del bilancio finanziario decisionale,
il medesimo ha mantenuto la doppia impostazione e cioè in parte
per natura della spesa, in parte per finalità. La principale
novità è certamente rappresentata dall'articolazione per
unità previsionali di base.
Pertanto la procedura di deliberazione del bilancio di previsione può
essere così sintetizzata, come previsto dall'art. 5: 1) Il Direttore
sulla base della programmazione delle attività didattiche e di
produzione artistica da parte del consiglio accademico e della consulta
degli studenti trasmette al Presidente una relazione con la quale comunica
i programmi e le esigenze relative all'anno finanziario, indicando la
copertura finanziaria di massima: 2) Il Consiglio di Amministrazione
delibera gli indirizzi generali per la predisposizione del bilancio
di previsione; 3) il Direttore Amministrativo sulla base delle indicazioni
impartite dal consiglio di amministrazione, predispone il progetto di
bilancio;4) il progetto firmato dal presidente e dal direttore viene
trasmesso al collegio dei revisori, accompagnato dalla relazione programmatica
del presidente; 5) il Consiglio di Amministrazione approva il bilancio;
6) il bilancio è trasmesso al Ministero dell'Università.
Per quanto riguarda la gestione delle risorse, la gestione delle entrate
e delle spese di tutte le unità previsionali di base è
effettuata dal direttore amministrativo. La gestione delle entrate si
articola nelle consuete fasi dell'accertamento, riscossione e versamento.
La gestione delle uscite attraverso le fasi dell'impegno, liquidazione,
ordinazione e pagamento. Gli impegni di spesa a norma dell'art.24 sono
assunti esclusivamente dal Direttore Amministrativo nei limiti degli
stanziamenti di competenza autorizzati dal consiglio di amministrazione
e sono trasmessi all'ufficio di ragioneria.
L'art.28 del regolamento prevede le spese di rappresentanza nella misura
dell'1% delle spese di funzionamento. Queste spese sono autorizzate
dal Presidente o dal Direttore ognuno per la parte di competenza.
Quanto detto sinora tende a dimostrare la complessità dei procedimenti
amministrativi che si svolgono nei conservatori di musica e la necessità
di momenti di coordinamento e di incontro tecnico - amministrativo al
fine di trovare soluzioni comuni ai medesimi problemi. Ma al tempo stesso
dimostrano l'esistenza di professionalità amministrative all'interno
dei conservatori altamente specializzate, che hanno saputo in molti
casi riconvertirsi tramite un processo di autoformazione. Questo avviene
con organici ridotti. Tutto ciò avviene anche in una situazione
di forte contenimento della spesa. Come è noto, la legge 266/2005
ha disposto la riduzione del 10 % rispetto agli importi risultanti alla
data del 30 settembre 2005 sulle somme riguardanti "indennità,
compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilità comunque denominate,
corrisposti ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo,
consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati".
L'art. 29 del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito in legge dalla
legge 4 agosto 2006, n. 248. "Contenimento spesa per commissioni
ed altri organismi" citato ha previsto una ulteriore riduzione
del 30% su detti compensi che, per espresso dettato legislativo, si
aggiunge a quella operata dalla legge 266/2005, con ciò determinando
una riduzione complessiva del 40%. Questa riduzione si va ad aggiungere
a quella del 10% sui consumi intermedi.
Dott. Costantino De Finis
Direttore
Amministrativo del Conservatorio di Musica "E. R. Duni" di
Matera
____________
(*) Relazione
del Direttore Amministrativo del Conservatorio di Musica "E. R.
Duni" di Matera Dott. Costantino De Finis, svolta in occasione
del Convegno Nazionale "L'autonomia nel sistema dell'Alta Formazione
Musicale: primo bilancio e prospettive future" - Alghero, 30 settembre
2006.
