Riflessioni sulla Riforma
del Titolo V della
Costituzione
di
Dott. Gaetano Castagna
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La
riforma del titolo V della Costituzione, di cui alla legge costituzionale n° 3
del 2001, ha comportato una significativa riorganizzazione dell’ordinamento
della Repubblica italiana. Tale riforma, ha prodotto un ampio dibattito
all’interno del quale sono state avanzate interpretazioni delle disposizioni
novellate contrapposte e, in alcuni casi, persino antitetiche. Questo scritto vuole proporsi come spunto
per una più ampia riflessione, sulle conseguenze giuridiche ed amministrative
di una riforma che ormai ha cambiato il modo di pensare ed agire degli organi
dello Stato. Gli spunti di riflessione
partono da una lettura critica degli articoli 114 e 117 della Costituzione
Una lettura delle nuove disposizioni
costituzionali non può che muovere
dall’esame letterale dell’articolo 114 Cost. riformato che ha anche introdotto
il fondamentale principio di parità tra livelli di governo.
Il nuovo articolo 114
Cost., infatti, dispone che “la
Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane,
dalle Regioni e dallo Stato”. Quindi lo Stato contribuisce, al pari degli
altri livelli, posti in ordine ascendente, a costituire la Repubblica. Questa
disposizione, tuttavia, non può non essere letta che in combinato disposto con l’articolo 5 della Costituzione che
dispone: “La Repubblica una e
indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali”.
Occorre, pertanto, verificare le relazioni e i raccordi tra il nuovo assetto
istituzionale disposto dalla riforma e
le disposizioni della prima parte della Costituzione.
Il nuovo articolo 117
della Costituzione contiene un elenco delle materie riservate alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato ed
un elenco delle materie riservate alla potestà legislativa concorrente Stato - Regioni. Si prevede infine, con clausola
residuale, che spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad
ogni materia non espressamente riservata alla legislazione esclusiva dello
Stato o a quella concorrente. La riformulazione della norma contenuta
nell’art.117 ha, quindi, profondamente modificato il riparto della potestà
legislativa tra Stato e Regioni.
Importante sottolineare
che con la riforma, per la prima volta in assoluto, nel nostro ordinamento la
potestà regolamentare riceve un espresso riconoscimento e un fondamento
costituzionale. Nel nuovo quadro delineato dal riformatore costituzionale si
prevede, infatti, che:
·
Lo Stato dispone di potestà
regolamentare nelle materie di potestà legislativa esclusiva statale,
potendo delegare l'esercizio della potestà regolamentare alle regioni;
·
Le regioni dispongono di
potestà regolamentare in ogni altra materia;
·
Agli enti locali spetta
la potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Anche per la
distribuzione delle funzioni amministrative il Titolo V contiene regole nuove.
Nelle norme costituzionali precedenti alla riforma, il rapporto fra potestà
legislativa e funzioni amministrative era retto dal principio del parallelismo,
anche se nel processo di attuazione costituzionale questo principio aveva
conosciuto sempre più larghe eccezioni. Il parallelismo viene, ora,
abbandonato. Si è prevista, infatti, l'attribuzione in via generale delle
funzioni amministrative ai Comuni, salva la possibilità di attribuire le stesse
funzioni ad altri enti per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. I rapporti fra
potestà legislativa, potestà regolamentare e funzioni amministrative non sono
dunque più posti lungo un continuum e vanno ricostruiti in base ai nuovi
principi. L’attuazione complessiva della riforma richiede anche, sotto un
diverso profilo, una particolare attenzione da parte delle regioni ai processi
di elaborazione degli statuti regionali.
La legge di revisione non ha previsto un sistema organico di norme
transitorie. Non vi è, infatti, alcuna norma generale che regoli compiutamente
l’impatto della riforma sul tessuto normativo esistente.
Le ipotesi
interpretative possibili sono:
I.
in mancanza di espresse
previsioni transitorie, le Regioni possono legiferare (e amministrare)
anche prima dei trasferimenti;
II.
l’VIII e la IX disposizione
transitoria e finale trovano applicazione ancora oggi;
III.
l’esigenza del previo
trasferimento è un’esigenza logica del sistema, sicché non sarebbe opportuno
l’esercizio “anticipato” delle nuove prerogative regionali.
La prima tesi
sembrerebbe comportare il rischio della disgregazione del nostro ordinamento:
come è pensabile che le Regioni legiferino “esclusivamente” in materia di
industria o di viabilità, essendo prive delle strutture burocratiche che
forniscano le basi conoscitive indispensabili per il legislatore? Inoltre, allo
Stato dovrebbe sempre essere consentito di definire, anche in via preventiva,
il contenuto di ciascuna materia e ciò che è ancora di interesse nazionale
(sempre che si ritenga che questo sia
sopravvissuto alla riforma).
L’opinione intermedia,
considera che le disposizioni transitorie e finali della Costituzione non sono
solo transitorie, ma anche finali, nel senso che contengono anche norme di
chiusura del sistema. Il comma secondo dell’VIII disp. trans. e finale stabilisce
che “le leggi della Repubblica
regolano per ogni ramo della Pubblica Amministrazione il passaggio delle
funzioni statali attribuite alle regioni”. Analogamente, la IX disp.
stabilisce che ”la Repubblica, entro
tre anni dall’entrata in vigore della Cost., adegua le sue leggi alle esigenze
delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle regioni”.
In questa chiave, le disposizioni citate, vengono lette come previsioni da
applicarsi non solo “statu nascenti”, subito dopo il 1° gennaio del
1948, ma anche in presenza di qualunque
nuova “attribuzione di funzioni” alle Regioni. Il concreto trasferimento di
funzioni pertanto, secondo questa tesi, resterebbe indispensabile.
La terza tesi, appare
comunque legata ad un’esigenza di ordine logico, con quanto già previsto
dall'VIII disposizione transitoria e finale.
E’ opportuno infatti
che, affinché le regioni possano adempiere il dettato costituzionale, lo Stato
emani i decreti di trasferimento delle risorse finanziarie e umane e,
contestualmente, provveda a riorganizzare i propri apparati centrali. Infatti,
la redistribuzione delle funzioni deve accompagnarsi al trasferimento delle
risorse necessarie ai fini di un efficace ed efficiente esercizio delle stesse.
Un ulteriore aspetto da
approfondire, relativamente alla nuova formulazione dell’art.117, riguarda il
limite dell’interesse nazionale. Mentre il vecchio art. 117 stabiliva che le
Regioni potevano adottare norme legislative nelle materie ivi elencate “sempreché le norme stesse non
siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni”,
oggi si stabilisce che “nelle
materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato”. Scomparso il riferimento testuale
all’interesse nazionale, ci si chiede se sia venuto meno, per ciò stesso, il
limite precedentemente sussistente. Ad una prima sommaria lettura della l. Cost. n. 3 del 2001 parrebbe che
l’interesse nazionale non costituisca più un limite costituzionale che le
Regioni siano tenute a rispettare. Tuttavia, fermo restando il principio di cui
all’art.5 della Costituzione, non si comprende cosa mai possa essere di
sostegno ai penetranti poteri sostitutivi statali - di cui al nuovo art.120 -
se non l’interesse nazionale, né cosa mai possa indirizzare l’applicazione del
principio di sussidiarietà “verticale”, di cui all’art.118, se non il raffronto
tra l’interesse nazionale e quello delle Regioni, visto che la scelta del
livello di governo più adeguato non può che risolversi in una ponderazione di
interessi. Si potrebbe allora ritenere che, nella nuova formulazione, la
Costituzione indichi una traccia all’interprete, poiché sia le materie di
competenza esclusiva dello Stato che i presupposti dell’esercizio dei poteri
sostitutivi segnano la positivizzazione di alcune forme di manifestazione
dell’interesse generale. Ciò significa in sostanza che quell’interesse è stato
per così dire semplificato.
Non solo ciò che è espressamente
elencato come connesso ad esigenze unitarie, pertanto, è di interesse
nazionale, ma, allo stesso tempo, non può essere di interesse nazionale ciò che
non ha nulla a che vedere con la logica di quell’elenco.
L’interesse nazionale,
in conclusione, continua a vivere, ma la discrezionalità dell’interprete,
chiamato a decifrarne il contenuto, è stata ridotta. Questa previsione appare
ulteriormente rafforzata dal combinato disposto della norma contenuta
nell’art.5 della Costituzione, già richiamato, e dall’art.1 del d.lgs.76/00, che dispone che la finanza regionale
concorre, con la finanza statale, al perseguimento degli obiettivi di
convergenza e di stabilità derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla
Comunità europea ed opera in coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito
nazionale.
Tra l’altro, è opportuno
rilevare che, sinora, ci si è interrogati soltanto sulla sorte dell’interesse
nazionale. Nondimeno, il testo originario degli artt. 117 e 127 della
Costituzione non parlava soltanto dell’interesse nazionale ma anche
dell’interesse delle altre Regioni. E’ necessario, pertanto,
chiedersi anche cosa sia accaduto di questo limite, oltre che del primo. L’art.
116, stabilendo che la legge dello Stato (approvata a maggioranza assoluta) “su
iniziativa della Regione interessata”, possa prevedere “ulteriori forme
e condizioni particolari di autonomia”, disegna la possibilità di
una sorta di regionalismo asimmetrico, nel quale il tasso di concorrenzialità
tra le Regioni potrebbe tendere ad aumentare, mentre si potrebbe attenuare la
caratterizzazione del nostro sistema nei termini del regionalismo cooperativo.
Conseguentemente, i conflitti di interesse tra le Regioni potranno essere più
frequenti e più complessa sarà la stessa definizione dell’interesse regionale.
La prospettiva del federalismo competitivo o concorrenziale, sembra,
particolarmente rischiosa, nella nostra realtà economico-sociale caratterizzata
da:
a)
una non alta mobilità dei fattori produttivi;
b)
una base produttiva non sufficientemente larga;
c)un’eccessiva
differenziazione socio-economica tra le varie aree geografiche.
Da noi, questo modello,
potrebbe infatti causare soltanto un assorbimento di risorse da parte delle
Regioni più intraprendenti e meglio attrezzate, ed una condanna delle meno
abili o meno fortunate all'ulteriore arretramento. Il tema dell’interesse
“delle altre Regioni”, pertanto, da recessivo che era, è destinato, oggi, a
diventare centrale. E’ auspicabile che la Corte costituzionale, nella delicata
opera di riduzione a sistema del disegno riformatore, sappia valorizzare più
gli elementi di cooperazione (tra Stato e Regioni e tra Regioni) che non quelli
di competizione.
Il IV comma
dell’articolo 118 Cost. pone il principio di sussidiarietà orizzontale. In tale
articolo si stabilisce che “lo Stato, le Regioni, le Città Metropolitane, le
Province e i Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e
associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del
principio di sussidiarietà”. Il soddisfacimento degli interessi generali della
società civile è possibile, quindi, anche grazie all’intervento di soggetti
privati (singoli o associati) che assolvano a munera pubblici anche
nell’organizzazione e gestione dei servizi.
Questa partecipazione,
stando al dettato costituzionale, deve essere promossa da tutti i soggetti
Istituzionali (Stato, Regioni,Enti locali), consentendo alle stesse Parti
Sociali di svolgere in maniera ancora più pregnante il loro ruolo.
Dott. Gaetano Castagna (Gangi - PA, 05.03.04)
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