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Dott. Teresa Di Palma

 

1. PREMESSA

Le iniziative di cambiamento e di innovazione nell’amministrazione pubblica hanno recentemente registrato un’accelerazione, dovuta ai processi di decentramento e di trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni ed agli Enti locali.

Tali enti vengono, oggi, ad assumere la veste di protagonisti della promozione e dello sviluppo locale e non più destinatari passivi di interventi e di iniziative decisi ed il più delle volte, gestiti a livello centralistico .

Gli agenti del cambiamento sono chiamati ad interpretare un nuovo ruolo non codificato, che trova nel contesto socio economico,  il punto di riferimento per l’individuazione di strategie idonee a rendere la Pubblica Amministrazione capace di costruire un sistema complesso che dia risposte a tutte le istanze ed alle sollecitazioni che il territorio esprime.

La localizzazione dello sviluppo richiede che alle competenze già statuite si affianchino nuove funzioni con capacità di cogliere le opportunità che il territorio presenta, valorizzando le risorse locali e creando le condizioni interne per costruire un ambiente favorevole alla cooperazione.

Tutto ciò premesso, non si può prescindere dall’idea che lo sviluppo locale richieda la realizzazione di strategie improntate alla programmazione degli interventi, all’utilizzazione sinergica delle risorse ed all’innovatività delle soluzioni.

Lo sviluppo di un’area territoriale, il suo accrescimento e/o il suo impoverimento dipende oggi,  in seguito alla L.59/97,  al  d.lgs.112/1998 e alla L.Cost. 3/2001 (che hanno come fine il progetto federalista dello Stato e quindi l’accentuazione del potere agli Enti locali), ancora di più, dalla capacità degli amministratori di amministrare.

Lo sviluppo locale è governato da politiche pubbliche che, fino a qualche anno fa, venivano identificate con le funzioni dello Stato e dove era acclarata la distinzione tra funzioni di investimento sociale,  riservate al potere centrale e le funzioni di consumo sociale, delegate invece a livello locale.

Attualmente invece, così come confermato anche dalla legge finanziaria dell’anno 2002, si sta assistendo ad un incisivo trasferimento di responsabilità,  funzioni e competenze.

Quindi, alla luce di questa evoluzione in atto, l’unica possibilità di modificare l’idea di Comune, come mero esecutore di atti amministrativi, è l’attuazione di una politica di sviluppo locale che dia la possibilità agli Enti di agire attraverso programmi e progetti che nascano,  si sviluppino e si realizzino nello stesso territorio e non cadano dall’alto.

E’ evidente che non è ipotizzabile che i Comuni possano affrontare singolarmente la mole di funzioni che sono state loro attribuite e, contemporaneamente programmare e gestire lo sviluppo del proprio territorio; ciò per diversi motivi quali la carenza di risorse umane, strumentali ed economiche che caratterizzano generalmente il territorio, ma soprattutto perché un’efficace strategia di sviluppo locale deve partire da un ambito territoriale omogeneo e di media dimensione, ma nel quale soprattutto vi sia la capacità delle istituzioni di far fronte ai problemi comuni.

Infatti, promuovere lo sviluppo locale non può prescindere da un accordo inteso a promuovere, organizzare e sostenere un processo di crescita endogeno basato sulla valorizzazione delle vocazioni e delle risorse locali,  in grado di catalizzare lo sviluppo locale stesso da parte degli attori più rappresentativi presenti sul territorio.

Conferma di ciò, sta nel fatto che anche l’Unione Europea ha constatato il successo delle politiche fondate sulla concertazione locale ed ha promosso diversi programmi atti a favorirli; strumento innovativo in tal senso sono le c.d. Agenzie di sviluppo locale .

Bisogna precisare comunque che, nonostante non siano stati identificati percorsi di sviluppo locale predefiniti,  l’analisi e lo studio del concetto stesso di sviluppo locale e dei suoi principali fattori è stato, ed è attualmente , oggetto di ricerche sia in campo scientifico che economico.

In passato le, teorie più importanti aventi ad oggetto lo studio dello sviluppo locale sono state :

-         teoria della filosofia comunitaria ;

-         teoria del lavoro di gruppo e dello sviluppo sociale locale;

-         teoria cattolica dello sviluppo del Mezzogiorno.

Attualmente lo sviluppo locale può essere definito da un punto di vista economico, come un processo di cambiamento e di arricchimento delle strutture produttive in un territorio omogeneo per caratteristiche culturali, sociali ed economiche, ma anche come l’impiego di quelle risorse altrimenti non identificabili.

Alla luce di questo concetto,  obiettivo e sfida per le comunità locali sarà la capacità di creare le condizioni per favorire la produzione di nuovi beni collettivi che le aziende non sono in grado o non possono produrre singolarmente, ma che sono importanti per mantenere le imprese locali ed attirarne di nuove .

Lo sviluppo di un territorio dipende, quindi, moltissimo dalla capacità di un contesto territoriale di fornire una serie di risposte rispetto ad esempio alla mera disponibilità delle risorse naturali dando nuova importanza alla capacità delle istituzioni e degli attori locali di controllare l’ambiente economico e sociale, riducendo le diseconomie ambientali, favorendo la ricerca e l’innovazione tecnologica, incrementando la formazione professionale, le infrastrutture ed i servizi.

Tutto ciò deve avvenire in una logica di “concertazione” attuabile attraverso un dialogo tra i tre attori dello sviluppo locale ossia l’Ente locale, le imprese e le parti sociali.

Alla base del conferimento delle nuove funzioni ed attribuzioni agli Enti locali,  comportando così il decentramento dei poteri, vi è il principio di sussidiarietà   nella sua doppia valenza verticale ed orizzontale, in base al quale gli Enti locali devono svolgere le funzioni di propria competenza con l’obiettivo di soddisfare la collettività e, laddove per un Ente non sia possibile intervenire per carenza di risorse finanziarie o umane, interviene il livello istituzionale superiore.

In ogni caso, l’attuazione del percorso di sviluppo locale non può non tener conto di alcune modalità operative quali, la valorizzazione delle risorse umane creando, così le c.d. condizioni interne, l’individuazione delle vocazioni territoriali,  per usare al meglio i finanziamenti a loro disposizione, la costituzione di un ambiente c.d. favorevole in grado di migliorare le condizioni di vita e di creare vantaggi per l’impresa, la programmazione della concertazione istituzionale ed infine la valorizzazione ed il potenziamento di risorse locali culturali, artistiche e naturali.

Affinché gli Enti locali potessero essere davvero attori della propria crescita e rispondere positivamente alle nuove funzioni ad essi attribuite, l’ordinamento giuridico è stato nel tempo, oggetto di una vera e propria riforma amministrativa che, iniziata nel 1990 con le leggi n. 142 e 241, è poi proseguita con le tre leggi Bassanini, con la L. 265 /1999 fino ad arrivare al T.U. (d. lgs. 267/00).

In seguito a detta riforma, gli Enti locali sono stati dotati di grande autonomia, dove il termine autonomia, oggi, dopo la piena attuazione, sia pure tardiva dei principi costituzionali,  indica la posizione di maggiore o minore dipendenza di una figura giuridica soggettiva, Ente pubblico (ad es. il Comune ), nei confronti di un’altra ad essa collegata (ad es. lo Stato).

Le autonomie di cui sono dotate gli Enti locali sono principalmente: 

·        autonomia normativa;

·        autonomia politica;

·        autonomia organizzatoria;

·        autonomia organizzativa;

·        autonomia finanziaria;

·        autonomia tributaria;

·        autonomia contabile.

Autonomia normativa vuole dire “potere di darsi proprie leggi”, potere proprio di Enti non sovrani derivato da un Ente superiore originario ed indipendente che attribuisce in via eccezionale e solo mediante legge, agli atti normativi di soggetti precisamente indicati, la natura e l’efficacia costitutiva di norme innovative dell’ordinamento giuridico generale.

Autonomia politica significa possibilità di perseguire un proprio indirizzo politico indipendentemente dalle direttive del Parlamento e del Governo centrale nei limiti segnati dai principi costituzionali.

Autonomia organizzatoria riguarda i rapporti che intercorrono tra figure soggettive poste tra loro in posizione di subordinazione,  ponendo gli Enti subordinati in una particolare posizione di indipendenza relativa.

Autonomia organizzativa è quella grazie alla quale gli Enti locali, organizzano se stessi provvedendo alla provvista di beni ed all’amministrazione del personale. Tale autonomia trova la sua disciplina principalmente nell’art. 97 della Costituzione ed in norme autonome emanate dall’ente, quali gli Statuti.

Autonomia finanziaria significa che l’Ente locale percepisce dei proventi direttamente da proprie attività, amministrandoli autonomamente o riceve delle assegnazioni periodiche di danaro dagli organi centrali gestendoli autonomamente con un proprio bilancio separato da quello dell’ente sovraordinato .

Autonomia tributaria si concreta nell’attribuzione degli Enti locali di autonomi poteri di determinazione delle proprie entrate, con l’amministrazione completa della riscossione dei propri tributi.

Autonomia contabile permette l’adozione di una propria contabilità, con norme speciali derogatorie della normativa statale di contabilità generale.

 

2.   RUOLO  DELLA  CONCERTAZIONE  E   STRUMENTI DELLA  PROGRAMMAZIONE  NEGOZIATA.

 

La politica di sviluppo locale ha assunto e, continua ad assumere, nell’ambito delle politiche nazionali e locali, sempre maggiore importanza e ciò giustifica la necessità di una sempre maggiore sensibilizzazione, responsabilità e valorizzazione del proprio territorio da parte delle società locali.

Questo discorso auspica l’intervento e la mobilitazione dei soggetti, pubblici e privati, ma anche della comunità locale, affinché dalla cooperazione e dalla combinazione di più e diverse azioni si arrivi ad uno sviluppo locale integrato.

Questo nuovo approccio che caratterizza la gestione delle politiche locali, basato su un pluralismo dei centri decisionali partecipanti alla definizione ed alla gestione dei programmi, rappresenta il nucleo fondamentale della PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA  che viene definita come “la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti, pubbliche o private, per l’attuazione di interventi diversi , riferiti ad un'unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva  delle attività di competenza”.

La programmazione negoziata costituisce, pertanto, un approccio innovativo per la definizione e l’attuazione di politiche di sviluppo, di programmazione e di realizzazione delle infrastrutture per la P.A. e di coinvolgimento di altri soggetti privati secondo nuove modalità previste dalle leggi.

In particolare, si prevedono forme di cooperazione inter-istituzionale nella concezione e realizzazione di interventi pubblici e privati; la possibilità di coinvolgere, oltre a privati o soggetti istituzionali privati, soggetti non istituzionali;  la possibilità di regolare contrattualmente i rapporti tra i diversi soggetti coinvolti; la semplificazione e l’accelerazione dell’iter burocratico e l’approccio integrato e coordinato alla programmazione ed all’attuazione degli stessi.

L’attività di programmazione negoziata è caratterizzata, quindi, dal coinvolgimento di più soggetti, dalla gestione unitaria delle risorse finanziarie,  dalla complessità delle decisioni e dall’unicità dei fini dello sviluppo locale .

La disciplina della programmazione negoziata e l’analisi dei suoi strumenti operativi è prevista dalla L.662/1996, la quale distingue cinque tipologie diverse :

·        intesa istituzionale di programma;

·        accordo di programma quadro;

·        patto territoriale;

·        contratto d’area;

·        contratto di programma.

Il principio fondamentale della programmazione negoziata ha operato una vera e propria inversione dell’approccio della politica sociale che, quindi, non è più di tipo top down, ma bottom up , cioè di tipo ascendente .

Oltre alla concertazione, un altro concetto che rappresenta il presupposto sul quale poggia lo sviluppo locale è il partenariato  che comporta il coinvolgimento di tutti gli attori operanti in un certo territorio, quali le autorità locali, gruppi sociali, imprenditori ecc., per il raggiungimento di fini di carattere economico e sociale.

Da tutto quanto esposto, consegue che l’ente, che può più opportunamente svolgere il ruolo di centro di coordinamento locale delle azioni rivolte alla promozione delle attività produttive sul territorio e gestite mediante gli strumenti della programmazione negoziale decentrata, risulta essere  il Comune.

Fermo restando l’importanza di diversi strumenti di semplificazione amministrativa che l’ordinamento giuridico presenta per permettere di creare le premesse per dotare il territorio di tutto ciò che è utile ed indispensabile per favorire le condizioni per la creazione dello sviluppo locale, quali gli accordi di programma, le conferenze dei servizi, lo sportello unico per le attività produttive, sembra opportuno analizzare specificamente gli strumenti di programmazione negoziata utili alla promozione dello sviluppo economico locale.

 

2.1 Intesa Istituzionale di Programma

L’intesa istituzione di programma è il riferimento programmatico per lo sviluppo del territorio, il momento di raccordo cioè delle varie tipologie negoziali poste in essere in  ambito regionale.

Prevista dall’art.2, comma 203, lettera b), della L.662/96 viene definita come l’accordo tra amministrazione centrale, regionale o delle province autonome con cui tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti  per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi di intesa comune o funzionalmente collegati.

Ogni intesa deve essere approvata, prima della sottoscrizione delle amministrazioni interessate, dal CIPE, sentita la Conferenza Permanente per i rapporti tra Stato,  Regioni e  Province autonome.

Ha di norma, validità triennale e deve specificare:

·        i programmi di intervento;

·        gli accordi di programma da stipulare;

·        i tempi di realizzazione degli interventi stessi;

·        la verifica periodica degli obiettivi ed il loro eventuale aggiornamento.

 

 

 

2.2   Accordo di programma quadro.

 Previsto dall’art. 2 comma 203 lettera c) della L.662/96, ha lo scopo di definire un programma esecutivo di interventi di interessi comuni o funzionalmente collegati in attuazione di un’intesa istituzionale di programma.

Rappresenta quindi, la concreta definizione dell’intesa istituzionale di programma.

Le caratteristiche principali di questo strumento sono:

·        definizione degli interventi da realizzare;

·        individuazione dei soggetti partecipanti;

·        indicazione dei tempi e delle modalità di attuazione degli interventi;

·        indicazione della conferenza di servizio da convocare;

·        definizione delle risorse finanziarie necessarie;

·        accertamento dei risultati.

Al fine della formazione e  della approvazione non sono previste specifiche forme procedimentali da utilizzare.

In ogni caso, l’accordo è vincolante per tutti i soggetti che vi partecipano, nel senso che essi sono tenuti ad adottare, nei tempi e nei modi stabiliti, gli atti espressamente indicati nell’accordo.

 

2.3   Patto territoriale

Disciplinato dall’art. 2 comma 203 lett. d) della L.662/1996, è l’accordo per l’attuazione di un programma di interventi integrati nei settori dell’industria, agricoltura, pesca, servizi e turismo.

Il patto territoriale è l’esito di un accordo in grado di integrare i progetti di sviluppo di aree definite che, in comune, possono avere le medesime problematiche oppure particolari vocazioni produttive.

L’accordo deve contenere:

·        impegni ed obblighi dei sottoscrittori;

·        attività ed interventi da realizzare;

·        piano finanziario;

·        atti da adottare e strumenti di semplificazione amministrativa.

Agli stessi partecipano, oltre agli Enti locali che possono attivare il procedimento, rappresentanze locali delle categorie imprenditoriali, banche, consorzi di sviluppo industriale, consorzi di garanzia collettiva, etc.

La verifica della validità dei patti è di competenza del Ministero del Bilancio e la sottoscrizione degli stessi, avviene entro 60 giorni dall’emanazione del Decreto Ministeriale di validità.

 Quello dei patti territoriali è uno degli strumenti  maggiormente utilizzati negli ultimi anni e di esso si prevede un ulteriore grande utilizzo in futuro. Infatti al fine dell’attuazione di una strategia per favorire l’occupazione, la Commissione europea ha previsto una disciplina particolare rispetto ai patti territoriali per l’occupazione ed ha definito  tre criteri di riferimento :

·        approccio tipo “bottom up”, affinché le iniziative per lo sviluppo siano prese a livello locale e non imposte dall’alto;

·        partneriato ampio ed efficace con il quale, in una situazione ideale, tutti i soggetti interessati alla creazione di posti di lavoro contribuiscono all’elaborazione ed alla creazione del patto stesso con il massimo coinvolgimento delle imprese, dei sindacati e degli altri operatori socio-economici cui è richiesta una partecipazione concreta;

·        strategia integrata ed innovativa attraverso la quale le misure conseguenti siano coordinate ed iscritte in un piano di azione ed abbiano un carattere innovativo rispetto al contesto locale.

L’obiettivo di tali patti, dunque, consiste nel dar vita ad un ampio partneriato regionale o locale che consenta di far emergere difficoltà e prospettive per ciascuno degli operatori territoriali; di mobilitare tutte le risorse necessarie a definire una strategia integrata, accettata da tutti gli operatori interessati; di favorire una migliore integrazione e coordinazione delle azioni intese ad incentivare il lavoro ed infine attuare  quanto necessario per favorire l’occupazione.

 

2.4   Contratto di programma

Regolato dall’art. 2, comma 203 lett. E) della L.662/1996 , nonché dalla delibera del CIPE del 25/02/1994, integrata dalla delibera CIPE del 21/03/1997, è uno strumento per l’attuazione coordinata di più interventi relativi ad un'unica finalità di sviluppo per i quali si richieda una valutazione complessiva dell’attività di competenza dei soggetti pubblici e privati interessati.

Quindi, il contratto di programma rappresenta uno strumento di esecuzione di specifici piani progettuali rivolti a favorire il rapido avvio di nuove iniziative e la creazione di occupazione aggiuntiva .

Il contratto di programma deve prevedere :

·        impegni finanziari;

·        tipo d’identità delle agevolazioni finanziarie;

·        tempi di realizzazione;

·        dotazioni infrastrutturali;

·        ricadute occupazionali dirette ed indirette.

L’approvazione del contratto di programma è di competenza del CIPE su proposta del Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica.

 

2.5   Il Contratto d’area.

Previsto dall’articolo 2 comma 203, lettera f) della L662/1996, ha lo scopo di realizzare azioni finalizzate ad accelerare lo sviluppo e la creazione di nuova occupazione in aree di crisi e di sviluppo industriale.

E’ uno strumento operativo straordinario che si attua con il fine di  ripristinare un contesto economico e produttivo, capace di attirare iniziative imprenditoriali con la conseguente creazione  di nuova occupazione. E’ paragonabile, per qualche verso, ad una intesa istituzionale i cui protagonisti concordano le varie modalità di intervento. Proprio perché strumento straordinario, consente la possibilità di variare gli strumenti urbanistici con il procedimento previsto dall’articolo 34 del d.lgs. 267/2000. L’istruttoria avviene da parte di appositi soggetti convenzionati con il Ministero del Bilancio e l’approvazione è di competenza di quest’ultimo.

Tra  i vari strumenti analizzati di programmazione negoziata, il patto territoriale può essere oggetto, nell’ambito della nostra analisi, di esemplificazione di una possibile applicazione concreta.

Il patto territoriale si basa sulla concertazione che rappresenta la programmazione del territorio attraverso una fase preventiva ed una attuativa.

La fase preventiva è tesa alla redazione di un documento da parte dei soggetti che intendono far parte del patto in seguito ad una attenta analisi delle esigenze e delle problematiche del territorio interessato, documento che conterrà una vera e propria proposta.

Quest’ultima sarà, poi oggetto di verifica, e solo allorquando avrà avuto il dovuto riconoscimento, si definiranno le azioni ,gli interventi e le misure idonee per realizzare e finanziare gli obiettivi.

In seguito, verranno definiti i partners del Patto e le strategie per reperire le risorse finanziare necessarie.

Momento successivo sarà la sottoscrizione del Patto territoriale che vincola i soggetti interessati al rispetto degli specifici impegni e degli obblighi assunti per la realizzazione degli interventi di rispettiva competenza.

Un esempio di Patto territoriale è quello sottoscritto da nove Comuni della Provincia nord-est di Napoli (PTO) che ha raggiunto risultati positivi. Il territorio interessato dal suddetto patto esprime un vitalismo  produttivo costituito da piccole e medie imprese, ma nel contempo, mantiene la sua identità agricola e registra, da parte della popolazione, la pressante domanda diretta alla crescita dei servizi, al miglioramento della qualità della P.A., della qualità urbana e più in generale, la richiesta del miglioramento degli standards di qualità della vita.

Lo scopo di questo Patto territoriale è la piena azione dell’attività di concertazione, la verifica delle condizioni per delineare un nuovo programma di interventi da attuare utilizzando tutti gli strumenti operativi, procedurali e finanziari del POR.

I risultati prodotti dalla sottoscrizione di questo Patto territoriale sono stati così incoraggianti da prospettare la trasformazione del suddetto patto in Agenzia locale di sviluppo che può essere definita come un nuovo strumento di programmazione negoziata il cui successo consiste in tre elementi chiave :

·        il partenariato tra i tanti e differenti attori che incidono sullo sviluppo economico di un area;

·        una visione strategica dello sviluppo possibile;

·        la mobilitazione e la valorizzazione di tutte le risorse disponibili localmente.

Risultati positivi sono stati raggiunti anche dal Patto territoriale dell’agro-nocerino-sarnese che ha raggiunto una capacità di spesa pari al 50%, denotando un buon funzionamento in base alle normative europee.

 

3.       AUTONOMIA FINANZIARIA.

 

Il processo di riforma del sistema di finanza pubblico italiana è iniziato nel 1990 quando con la L.142/90 sono stati fissati i principi delle autonomie locali.

La necessità di intervenire sul sistema di finanza pubblica è derivato dai risultati delle politiche fiscali del ventennio precedente alla suddetta legge. Infatti negli anni ’70, con l’ istituzione delle Regioni, il legislatore ha dovuto scegliere tra un sistema di finanza derivata ed un sistema di finanza autonoma; la scelta è ricaduta sul primo sistema, attraverso il quale gli Enti locali hanno potuto beneficiare di una serie di trasferimenti per finanziare i compiti istituzionali riconosciuti dalla Costituzione.

Con il passare del tempo però, i notevoli ritardi nell’erogazione delle somme e l’inadeguatezza, hanno spinto i Comuni a contrarre sempre più mutui. Quest’ultimo problema, insieme all’incapacità dello Stato di finanziare gli enti locali, all’aumento delle spese in capo agli Enti locali stessi, hanno comportato una crisi della finanza locale .  

E’ stato necessario un intervento rapido del Governo, per attuare un risanamento radicale: i decreti Stammati (D.L. 2/77 convertito nella Legge 62/77ed il D.L. 946/77 convertito in Legge 27 febbraio ’78 n.43), hanno  attuato un principio di unitarietà della finanza pubblica, ponendo fine alla contrapposizione tra finanza centrale e locale.

Questi provvedimenti hanno determinato l’eliminazione dei debiti dai bilanci comunali e provinciali, attraverso l’assunzione degli stessi a carico del bilancio dello Stato.

Alla luce di questa situazione macroeconomica poco entusiasmante, si è decisi di riformare l’intero sistema di finanza pubblica attuando i principi di sussidarietà e federalismo.

Il “federalismo fiscale” può essere definito come “un sistema di assegnazione di responsabilità di spesa e di entrata tra i diversi livelli di governo”.

Il lento percorso legislativo verso la completa autonomia è proseguito lungo la strada del decentramento amministrativo e fiscale attraverso il D.L. 504/92, le tre leggi c.d. Bassanini , la L.142/90, il d.lgs. 77/95, la Legge 265/99 e il recente d. lgs. 267/2000.

La punta di diamante della trasformazione e del rinnovamento dell’ordinamento finanziario e contabile degli Enti Locali è rappresentata dal D. Lsg. 77/95 che ha costituito, nell’ambito del complessivo processo di riforma della PA, un provvedimento che ha collocato l’Italia, nel contesto internazionale, tra i paesi con norme e strumenti contabili più evoluti.

La filosofia della riforma e le sue fondamenta hanno seguito una doppia direzione:

-         quella della separazione tra indirizzo e gestione, fra responsabilità politica e responsabilità tecnica; separazione che ha richiesto nuovi modelli organizzativi, nuovi processi operativi e nuovi strumenti contabili;

-         quella dell’economicità.

Quindi, prima, con il D. Lgs. 77/95 e poi attualmente con il nuovo T.U. degli Enti Locali approvato con D. Lsg. 267/00, si è arrivati a definire l’ordinamento finanziario e quello contabile degli Enti Locali come l’insieme di norme riguardanti, il primo, l’individuazione delle fonti di finanziamento e le modalità con le quali esse debbono essere attivate ed, il secondo, gli strumenti della programmazione, l’attività della gestione finanziaria e patrimoniale e la dimostrazione dei risultati conseguiti.

Gli atti fondamentali della programmazione sono rappresentati dal bilancio pluriennale, dal bilancio preventivo di esercizio e dal piano esecutivo di gestione (PEG).

Tali documenti sono l’espressione quantitativo-monetaria dei risultati della programmazione, comprensiva della pianificazione, cioè della prospettiva strategica propria della più lunga dimensione temporale. I risultati in questione non si esauriscono nelle predette indicazioni, ma comprendono, come parte inscindibile, indicazioni sempre di tipo quantitativo, ma non monetarie (quali le quantità fisiche) ed indicazioni di tipo qualitativo.

Il bilancio annuale di previsione è senza ombra di dubbio, l’atto fondamentale amministrativo-contabile-politico mediante il quale, il Comune programma la propria attività finanziaria.

Esso costituisce norma e guida per l’azione amministrativa, con l’autorizzazione e nei limiti fissati dal Consiglio Comunale, allo scopo di acquisire i mezzi finanziari occorrenti per l’esecuzione delle spese attraverso le quali si perseguono i fini propri dell’Ente.

La dimostrazione dei risultati conseguiti emerge, invece, dal rendiconto della gestione, che è, quel documento dal quale risulta il modo in cui si è svolta la gestione durante il periodo amministrativo ed i risultati conseguiti in rapporto ai mezzi impiegati.

 

4.       SISTEMA DI REPERIMENTO DELLE  RISORSE FINANZIARIE, IN PARTICOLARE MUTUI E PRESTITI OBBLIGAZIONARI.

 

Considerato il ruolo centrale da protagonisti che le modifiche legislative degli ultimi anni  hanno affidato agli Enti locali nella promozione dello sviluppo territoriale, bisogna necessariamente analizzare i vari strumenti di cui questi possano servirsi per il reperimento di risorse finanziarie necessarie al perseguimento degli obiettivi che questo nuovo ruolo comporta.

Gli Enti locali reperiscono le suddette risorse con diverse modalità. Infatti, oltre alle entrate tributarie, frutto della potestà regolamentare generale in materia di entrate proprie e tributarie attribuita per legge ai Comuni, altri strumenti per l’acquisizione di risorse finanziare sono rappresentati dai mutui e dai prestiti obbligazionari.

L’autonomia tributaria concessa agli Enti locali (che trova quale unico limite la riserva di legge relativa prevista dall’art. 23 della Costituzione) si sostanzia nel potere che questi hanno, di disciplinare con propri regolamenti, in modo autonomo e peculiare, in relazione alle loro effettive esigenze, l’intero ambito delle entrate non coperto da disposizioni di rango superiore, fermo restando che qualora, per inerzia o per scelta, non dovessero esercitare tale facoltà si applicano le disposizioni delle leggi vigenti.

Le entrate più importanti provenienti da tributi locali sono derivanti dall’imposta comunale sugli immobili (ICI), dall’imposta comunale sulla pubblicità, dalla tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU), dal canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) e  dai diritti sulle pubbliche affissioni.

I mutui, invece, costituiscono lo strumento principale per l’acquisizione di risorse finanziarie mediante le quali, gli Enti locali provvedono al finanziamento delle spese di investimento, cioè a spese destinate all’ampliamento, al miglioramento e al potenziamento delle infrastrutture locali.

I mutui possono essere contratti con la Cassa DD e PP, con istituti bancari italiani e, grazie ad alcune direttive comunitarie, anche con istituti di credito europei.

La disciplina giuridica concernente l’assunzione dei mutui discende da specifiche disposizioni di legge che in gran parte riguardano gli Enti mutuatari e solo in parte gli istituti mutuanti.

A differenza di quanto accadeva con la Cassa DD e PP, la possibilità per gli Enti locali di stipulare contratti di mutuo con altri istituti del sistema bancario si è avuto solo dal 1990 con il D. L. 310 convertito in L.403/90 e quindi, oggi, ancor di più la scelta del prodotto finanziario più adeguato al finanziamento delle opere di investimento deve necessariamente passare attraverso un’analisi della sua convenienza economico – finanziaria che tenga conto dei tassi di interesse, della loro variabilità, dei tempi e delle procedure da espletare, ecc.

Sicuramente la valutazione del costo dei mutui contratti con la Cassa DD e PP, risulta più semplice rispetto agli altri prodotti finanziari, infatti non ci sono commissioni aggiuntive ed il tasso pagato è l’unico costo che l’ente sostiene per l’operazione.

Inoltre, per i mutui assunti  con la Cassa DD e PP. non è richiesta la stipulazione di alcun contratto, in quanto essi si perfezionano mediante l’atto di concessione previsto dalle particolari normative che regola l’attività della Cassa stessa.

Viceversa, per i mutui contratti con altri istituti di credito, l’operazione si perfeziona con apposito atto pubblico da redigersi da un Notaio o dal Segretario Comunale.

Altro valido strumento di reperimento delle risorse finanziarie è rappresentato dai prestiti obbligazionari disciplinati dall’ art. 205 del d.lgs. 267/2000.

Tale disposizione non costituisce una novità in quanto prima l’art. 32 n° 2 lett. e) della L. 142/90, poi gli art. 35 e 37 della L.724/94 (finanziaria 1995), l’art. 47 del d. lgs. 77/95 ed infine il D.M. Tesoro 420/96, poi, avevano previsto quest’istituto.

L’emissione di prestiti obbligazionari da parte degli Enti locali è sicuramente uno strumento alternativo ai mutui tradizionali in grado di far fronte alle necessità delle amministrazioni locali di maggiori investimenti e di determinare benefici collettivi.

Inoltre, rappresenta il primo vero tentativo applicativo dei principi dell’autonomia finanziaria di cui sono dotati gli Enti locali.

L’emissione dei prestiti obbligazionari  (BOC, BOP, BOR, ecc.) comporta diversi vantaggi quali:

-         l’emancipazione dai mutui e dal credito bancario con la corresponsione di un tasso di interesse inferiore a quello dei mutui contratti in via ordinaria;

-         utilizzo immediato del danaro proveniente dal collocamento delle obbligazioni, con la conseguente tempestività di attuazione del piano di investimento redatto;

-         partecipazione dei cittadini allo sviluppo ed alla crescita della propria città;

-         rendimenti più competitivi rispetto ai titoli di stato equivalenti quali BOT e CCT e ricaduta degli interessi sui cittadini che hanno sopportato i costi dell’operazione;

-         il costo complessivo è decentrato da un beneficio fiscale attraverso il recupero della ritenuta fiscale del 12.5 % sugli interessi, premi ed altri frutti corrisposti ai sottoscrittori che viene attribuito alle casse dell’ente emittente;

-         i prestiti obbligazionari degli Enti  locali sono molto sicuri, in quanto il grado di indebitamento di questi enti è molto limitato.

Accanto ai vantaggi,  però l’emissione di prestiti obbligazionari comporta anche molte debolezze, infatti è previsto l’obbligo di un piano di ammortamento per il rimborso del prestito anno per anno, che scoraggia i cittadini ad effettuare questo tipo di investimento ed inoltre il Fisco contempla il recupero della ritenuta del 12.50% solo per i BOC posseduti da investitori italiani.

Il collocamento dei BOC sul mercato può avvenire attraverso due modalità:

-         a fermo, con cui i costi sono abbastanza contenuti e dove l’operazione è effettuata direttamente da banche che possono trattenere o rivendere i titoli;

-         presso il pubblico, che comporta l’obbligo di un importo minimo molto consistente che spesso limita i piccoli Comuni.

Il prestito obbligazionario è inoltre uno strumento finanziario con gravi costi di emissione, di stampa dei titoli, di gestione.

Una volta determinata la volontà da parte dell’Ente locale di emettere prestiti obbligazionari si instaura un procedimento che inizia con l’inserimento del prestito nel bilancio di previsione, con l’eventuale affidamento ad un’agenzia specializzata per la valutazione del debito dell’ente, continua con l’approvazione del piano economico-finanziario e del progetto dell’investimento, la predisposizione del piano di ammortamento, l’approvazione della delibera di emissione, l’approvazione della Banca d’Italia per prestiti notevoli e si conclude con l’erogazione del prestito ed il rilascio delle delegazioni di pagamento.    

 

 5.   ACCESSO ALLE RISORSE COMUNITARIE DI AGENDA 2000: FONDI  STRUTTURALI.

 

Negli ultimi anni sempre maggior rilievo hanno assunto nella finanza regionale i finanziamenti della Comunità Europea.

Agenda 2000 è il documento programmatico dell’Unione Europea dal quale emergono le linee guida della riforma dei fondi strutturali per il periodo 2000/2006.

I fondi strutturali sono quegli strumenti finanziari di cui si avvalgono le istituzioni comunitarie per promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle Regioni a sviluppo ritardato, riconvertire le aree a declino industriale, lottare contro la disoccupazione strutturale, facilitare l’inserimento professionale dei giovani ed accelerare la riforma del sistema agrario.

Nel periodo, quindi, che va dal 1/01/2000 al 31/12/2006, le autonomie locali in Italia devono impegnarsi al massimo per accedere a questi  finanziamenti dell’Unione Europea e ciò sarà possibile solo se questi Enti si sensibilizzano fortemente all’utilizzo delle risorse comunitarie e facciano della programmazione una costante della propria attività.

Rappresenta questa, attualmente, la strada da percorrere per permettere alle Regioni svantaggiate di sperimentare pratiche innovative che diano la possibilità di un recupero pratico e di definire una politica regionale che risponda efficacemente alle nuove sfide del futuro, alla globalizzazione dell’economia e di garantire lo sviluppo sostenibile.

Tutto il sistema dei Fondi strutturali ruota intorno all’attuazione degli Obiettivi che definiscono sia l’intervento da realizzare che la zona ove realizzarlo e sono considerati prioritari dall’Unione Europea.

In seguito alla riforma della programmazione dei Fondi strutturali, prefigurata da Agenda 2000, gli Obiettivi sono stati ridotti da sei a tre:

A)    OBIETTIVO 1 (Regioni in ritardo di sviluppo):

ha ad oggetto la promozione dello sviluppo e l’adeguamento strutturale delle Regioni che presentano ritardi nello sviluppo ed il cui PIL medio pro-capite è inferiore al 75% della media europea. Alle Regioni rientranti in questo Obiettivo sono attribuiti i 2/3 dei Fondi strutturali ed a quelle il cui livello di difficoltà si è ridotto è riconosciuto il meccanismo del phasing out e cioè una graduale riduzione dei benefici finanziari.

B)    OBIETTIVO 2 (aree interessate a riconversione economico sociale): mira a favorire la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali, in particolare le zone in fase di trasformazione economica, le zone rurali in declino, le zone in crisi che dipendono dalla pesca ed i quartieri urbani in difficoltà;

C)    OBIETTIVO 3 (sviluppo delle risorse umane):

mira a promuovere tutte le azioni a favore dello sviluppo delle risorse umane al di fuori delle Regioni interessate dall’Obiettivo 1.

L’Obiettivo 3, secondo le indicazioni della Commissione dovrebbe assumere il ruolo di fulcro, intorno al quale i Paesi membri dell’Unione devono immaginare le proprie strategie di sviluppo per l’ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, di formazione  e di occupazione.

Gli assi di Agenda 2000 sono:

-         maggiore concentrazione degli aiuti;

-         intervento semplificato e decentrato dei Fondi;

-         rafforzamento dell’efficacia e del controllo dei Fondi strutturali.

Per riuscire a realizzare questi obiettivi, la riforma di Agenda 2000 ha lasciato inalterati i singoli  Fondi strutturali, già previsti per il periodo 1994-99:

-         Fondo Europeo per lo sviluppo Regionale (FESR);

-         Fondo Sociale Europeo (FSE);

-         Fondo Europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG);

-         Strumento finanziario di accertamento della pesca (SFOP).

Il FESR, istituito con regolamento (CE) n. 1783/1999 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 luglio 1999, ha come compito principale la rimozione degli squilibri regionali della comunità, con riferimento sia ad una sottoccupazione strutturale, sia a processi di trasformazione delle attività industriali ed agricole.

L’azione, dunque, è finalizzata alla diminuzione delle disparità proprie di quelle aree caratterizzate da un ritardo di sviluppo economico o da un declino delle attività settoriali tipiche, quali trasporti, energia, ambiente, formazione, pesca, turismo, cultura, ecc.

Il FSE, previsto dal regolamento (CE) n. 1784/1999 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 luglio 1999, finanzia progetti volti allo sviluppo delle risorse umane creando forme di sostegno sia per chi si deve inserire o reinserire nel mondo del lavoro, sia per chi, già occupato, voglia migliorare le proprie aspettative professionali.

Favorisce altresì l’integrazione sociale nel mercato del lavoro, finalizzata alla promozione di un elevato livello di occupazione, alla parità tra uomo e donna, allo sviluppo duraturo ed alla coesione economica e sociale.

Il FEAOG, la cui previsione normativa è data dal Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999, contribuisce allo sviluppo sociale ed economico delle zone rurali, anche attraverso un investimento delle infrastrutture nonché alla riorganizzazione delle strutture agricole. E’ suddiviso nelle due sezioni Orientamento e Garanzia e prevede interventi che hanno quale obiettivo un incremento della produttività in agricoltura  ed un aumento del livello reddituale degli operatori di questo settore.

Lo SFOP, introdotto con il Regolamento (CE) n. 1263/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999, è volto al miglioramento del settore della pesca, dell’acquacoltura, della trasformazione e commercializzazione dei prodotti ittici, incentivando redditività e competitività di questo settore, nel rispetto dell’equilibrio tra le risorse idriche e il loro sfruttamento.

Gli Obiettivi previsti da Agenda 2000 sono tutti plurifondo, nel senso che sono finanziati rispettivamente da:

-         Obiettivo 1 da FESR, FSE, FEAOG-orientamento  e SFOP

-         Obiettivo 2 da FESR, FSE – FEAOG – garanzia e SFOP

-         Obiettivo 3 da FSE

Il sistema dei Fondi strutturali così come previsto in Agenda 2000 è guidato da alcuni principi fondamentali:

-         la concentrazione (semplificazione) che ha limitato sia il numero di obiettivi ed iniziative comunitarie che le zone ammissibili al finanziamento ed ha permesso una definizione più selettiva e rigorosa delle priorità per poter applicare il massimo dell’energia disponibile su aree limitate;

-         la concertazione / partnership tra le autorità dell’Unione Europea e le autorità competenti al livello nazionale, regionale e locale, alla luce del principio generale della sussidarietà che governa l’UE;

-         la programmazione degli interventi per un periodo di sette anni;

-         l’addizionalità per cui le risorse comunitarie si debbono aggiungere a quelle nazionali e non sostituirle.

La logica che caratterizza Agenda 2000 è:  “ gli obiettivi si realizzano mediante i fondi nelle zone ammissibili”; ecco perché gli studiosi della materia ritengono che per accrescere l’efficacia dei Fondi strutturali si dovrà procedere sempre più ad una semplificazione delle procedure di accesso, ad una definizione più selettiva dei progetti a monte ed al potenziamento dei dispositivi di sorveglianza.

Altro tipico strumento della politica strutturale dell’Unione Europea sono le INIZIATIVE COMUNITARIE che Agenda 2000 ha ridotto da 13 a 4:

-         Interreg III, il cui obiettivo è di stimolare la cooperazione transfontaliera, transanzionale ed interregionale ed è finanziata dal FESR;

-         Leader plus che mira a promuovere lo sviluppo rurale attraverso iniziative di gruppi di azioni ed è finanziata dal FEAOG- orientamento;

-         Equal che prevede lo sviluppo di nuove pratiche di lotta contro le discriminazioni e le ineguaglianze in ogni genere, nell’accesso al mercato del lavoro ed è finanziata dal FSE.

-         Urban II che favorisce la rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle periferie in crisi ed è finanziata dal FESR.

La gestione dei fondi strutturali segue il seguente procedimento:

la Commissione Europea adotta l’elenco delle Regioni ammissibili agli Obiettivi 1 e 2, ripartisce le risorse finanziarie tra gli Stati membri, definisce gli orientamenti per la programmazione degli obiettivi e per le iniziative comunitarie. Le autorità nazionali, regionali e locali preparano i piani ed i programmi, consultano i partners, trasmettono  piani e programmi alla Commissione.

La Commissione e gli Stati membri negoziano il contenuto dei Quadri Comunitari di Sostegno (QCS), dei Documenti Unici di Programmazione (DOCUP), dei Programmi operativi (PO) e dei Programmi di iniziativa Comunitaria (PIC), nonché il relativo piano finanziario.

La Commissione adotta QCS , PO, DOCUP e PIC ed approva i grandi progetti e le sovvenzioni globali compresi nei programmi.

Lo Stato membro o l’autorità di gestione, adotta il completamento di programmazione e lo invia alla Commissione per l’informazione, modifica il completamento di programmazione entro i limiti degli obiettivi e degli stanziamenti destinati agli assi prioritari, attua il programma attraverso la selezione dei progetti.

Il comitato di sorveglianza dà il suo accordo sul completamento di programmazione.

Sembra opportuno precisare il contenuto dei documenti presenti nella citata procedura:

- il Quadro Comunitario di Sostegno, (QCS), è il documento approvato dalla Commissione, d’intesa con lo  Stato  membro interessato , sulla base della valutazione del Piano presentato dallo stesso. Il Piano contiene la strategia e le priorità di azione dei fondi e dello Stato membro , i relativi obiettivi specifici, la partecipazione dei fondi alla loro realizzazione e le altre risorse finanziare coinvolte. Tale documento è articolato in assi (di intervento) prioritari ed è attuato tramite uno o più Programmi operativi;   

 - il Programma operativo, (PO), è il documento approvato dalla Commissione ai fini dell’attuazione di un QCS, composto da un insieme coerente di assi prioritari articolati in misure pluriennali. Se il PO è finanziato da più fondi strutturali allora lo si trova definito come Programma operativo integrato. Il programma operativo, a seconda che riguardi una sola Regione, più Regioni o l’intero territorio nazionale prenderà il nome di POR, POM, o PON;

- il Documento Unico di Programmazione, (DOCUP), è un documento unico approvato dalla Commissione che riunisce gli elementi contenuti in un QCS ed in un Programma operativo;

- il Programma di iniziativa comunitaria, (PIC), è un programma volto a disciplinare la gestione delle risorse derivanti dalle iniziative comunitarie. Copre tutto il periodo settennale di programmazione, ovvero da 2000 al 2006 compreso.

 A fini di completezza non è possibile tacere della riserva di buona gestione, un nuovo meccanismo di controllo determinatosi in seguito al maggiore decentramento. Il 4%, dell’intero stanziamento dei Fondi strutturali resterà alla Commissione Europea, che assegnerà a metà del periodo 2000-2006 dei premi ai programmi che si saranno distinti per aver ottenuto i migliori risultati. E’ questa una forma di controllo volta ad incentivare una gestione efficace ed efficiente delle risorse comunitarie.

L’Italia ha deciso, altresì, di assegnare una riserva nazionale di buona gestione del 6% in aggiunta a quella comunitaria , portando così la parte “premiale” dei Fondi strutturali al 10%.

I principi ispiratori sono: l’avanzamento istituzionale (i miglioramenti della pubblica amministrazione), l’integrazione (della programmazione territoriale e della sua attuazione) e la concentrazione (degli interventi verso un numero ridotto di obiettivi).  (Dott. Teresa  Di Palma, 10/04/03)

 

 

BIBLIOGRAFIA

 

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