Enti Locali. Principio di separazione tra sfera politica e sfera gestionale, tra attività di indirizzo, controllo, gestione.

l principio di separazione tra sfera politica e sfera gestionale ed, in particolar modo, tra attività di indirizzo e controllo e quella di gestione, è perseguito da tempo, in vari Paesi europei, così come nello stesso ordinamento comunitario.

La tradizione amministrativa dell’Italia è stata, sin dall’unità del Paese, caratterizzata da frequenti intromissioni della classe politica financo nelle procedure più minute e nelle decisioni di carattere più tipicamente tecnico secondo una prassi più volte censurata dalla giurisprudenza per violazione del principio d’imparzialità.

Nell’ultimo decennio, la riforma finalizzata a rendere la Pubblica Amministrazione italiana più efficace ed efficiente, ma anche più trasparente, ha gradualmente ridotto, sin quasi all’eliminazione, ogni competenza gestionale in capo all’organo politico, nel presupposto che le decisioni sui casi concreti debbano essere adottate in piena autonomia dagli organi tecnici.

Questi ultimi, infatti, posseggono almeno in teoria una maggiore qualificazione e sarebbero meno esposti ai condizionamenti da parte dei cittadini. Anche in questo aspetto, essenziale per i nuovi assetti delle Pubblica Amministrazioni, sono stati gli Enti locali a ricoprire il ruolo di avanguardie all’innovazione amministrativa.

La legge 08.06.1990 n. 142, all’art.51 comma 2, per la prima volta sanciva la distinzione tra politica e gestione precisando che, in base ad essa: " spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione di atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, che la legge o lo statuto non riservino espressamente agli organi di governo dell’Ente".

Non passano molti anni che il D.Lgs. 3 febbraio 1993 n.29, all’art.3 estende il principio a tutte le pubbliche amministrazioni affermando tra l’altro che: "gli organi di governo definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite".

Lo stesso art.3 D.Lgs. 29/1993 riservava, invece, ai dirigenti (responsabili della gestione e dei relativi risultati) "la gestione finanziaria tecnica e amministrativa, compresa l’adozione di tutti gli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo".

Negli anni successivi è un continuo susseguirsi di interventi del legislatore rivolti a rafforzare ulteriormente detto principio.

Il D.Lgs. 29/1993 art.3 veniva, poi, più volte modificato ( cfr. art.2 D.Lgs. 470/1993, art.3 D.Lgs 80 del 1998, art.1 D.Lgs. 387/1998 e D. Lgs. 165/2001).

Il principio generale di distinzione tra funzione strategica e funzione gestionale, sancito dal citato art. 3 D. Lgs. 29/1993, viene esteso attualmente alle autonomie locali dall’art. 107 del D. Lgs. 8 agosto 2000 n. 267, che rinvia alla fonte statutaria regolamentare solo per la precisazione delle modalità di attuazione.

Questo principio risente della particolare collocazione della dirigenza stessa, che rappresenta il momento di collegamento tra politica e amministrazione e, quindi, il punto di emersione delle contraddizioni che connotano tale relazione. Nei moderni ordinamenti, infatti, sussiste una contraddizione di fondo tra due valori inevitabilmente confliggenti: da una parte, il principio di sovranità popolare, che impone un controllo dell’amministrazione da parte di organi che siano provvisti di legittimazione democratica e, dunque, espressione di rappresentanza politica; dall’altra il principio di imparzialità, che, invece, postula un’amministrazione al servizio dell’intera collettività e non di una determinata maggioranza politica.

Pur all’interno di tale dicotomia, nell’ordinamento italiano, l’assetto delle relazioni tra politici e burocrati è sempre stato connotato da elementi di specificità.

Fin dalle origini il legislatore, piuttosto che preoccuparsi di contemperare il principio della responsabilità politica con quello dell’imparzialità, provvide a realizzarli entrambi, agendo su diversi piani: su quello della distribuzione dei poteri e della responsabilità tra gli uffici, diede massima attuazione al principio della guida politica dell’amministrazione; sul piano, invece, del rapporto che lega il personale all’amministrazione, prevalsero le preoccupazioni di salvaguardare l’imparzialità.

Sotto il primo profilo, l’esigenza di assicurare un controllo parlamentare su un’amministrazione che, nella prima fase della storia unitaria si presentava ancora in buona parte come amministrazione della corona, condusse, con la Legge Cavour n. 1483 del 1853 all’adozione e generalizzazione di un modello organizzativo che al principio inglese della responsabilità ministeriale univa un accentramento mutuato dall’ordinamento francese ed una relazione rigidamente gerarchica tra il vertice politico e gli uffici burocratici.

Il problema della imparzialità amministrativa, invece, si impose successivamente nel dibattito politico. Ciò non comportò tuttavia un equilibrio nella distribuzione dei poteri tra organi politici ed organi burocratici, perché l’imparzialità venne concepita come risultato conseguibile attraverso norme giuridiche che limitino rigorosamente nell’amministrazione le facoltà ed i poteri che essa deve esercitare e, specialmente, le facoltà ed i poteri che essa deve esercitare e, specialmente le facoltà ed i poteri esercitati nei confronti degli stessi dipendenti pubblici.

Questo assetto è stato sostanzialmente confermato sia dalla Costituzione repubblicana del 1948, sia dalla legislazione immediatamente successiva.

La prima, in particolare, ha provveduto ancora a giustapporre una disciplina dei rapporti tra organi di governo e uffici burocratici ispirata ad una concezione estremistica del principio di responsabilità ministeriale e, dall’altra una disciplina dell’imparzialità.

Solo l’ultimo decennio del secolo, come accennato, è stato caratterizzato da un profondo mutamento della disciplina normativa in tal senso. L’art. 51 della l. 142/1990 ha spinto la giurisprudenza amministrativa a pronunciarsi sull’esclusione nei Comuni di piccole dimensioni, privi dei dipendenti con qualifica dirigenziale, dell’attività di gestione in capo a Sindaci ed Assessori, in base all’inviolabilità del principio di separazione tra attività di indirizzo e quella di gestione, già sancito precedentemente per la dirigenza statale con il D.P.R. 30 giugno 1972 n. 748.

Il principio della distinzione tra indirizzo e gestione mira a realizzare il valore dell’imparzialità, affidando una sfera di attribuzioni ad organi provvisti di una legittimazione tecnico-professionale. Dall’altra parte, però, la relazione fiduciaria con l’organo politico modifica il tipo di legittimazione del titolare dell’ufficio dirigenziale, che corre il rischio di venirsi a fondare non sul merito, ma sul gradimento politico. Proprio in tal senso fondamentale, allora, appare il ruolo della normazione locale, al fine di limitare al massimo le possibili distorsioni derivanti dal nuovo sistema delineato dal legislatore.

Comunque sia a riprova dell’inversione di tendenza operata dal legislatore, lo stesso D.Lgs 80 del 1998, che ha introdotto nel D.Lgs 29/93 l’art.27 bis, fa obbligo a tutte le Amministrazioni pubbliche di adeguare i propri ordinamenti ai principi della dirigenza stabiliti dagli artt.3 e 14 del D.Lgs. 29/93 "nell’esercizio delle proprie potestà statutarie e regolamentari, tenendo conto delle relative peculiarità".

Da ultimo l’art.27 bis citato "è confluito" nell’art.27 del D.Lgs 30 marzo 2001 n. 165 ( T.U. del pubblico impiego).

Questi cambiamenti hanno inciso, enormemente sul mondo delle autonomie locali, oggetto ancora dell’intervento del legislatore, anche con la L.127/97 che rafforza il principio di separazione fra politica e gestione, da un lato mediante l’eliminazione di una serie di provvedimenti la cui adozione è riservata ai dirigenti, dall’altra attraverso una disciplina che ne rende possibile l’attuazione anche nei Comuni di minore dimensione demografica.

Come accennato, l’art.107 del D.Lgs 8 agosto 2000 n.267 che ha sostituito l’abrogato art. 51 L.142/90, riserva "ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti".

Gli atti di normazione locale (statuti e regolamenti) debbono uniformarsi al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico - amministrativo spettano agli organi di Governo, mentre, la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

Appare evidente, dunque, che nel riparto di competenza fra gestione e politica, un ruolo centrale viene svolto dalla normazione locale regolamentare e statutaria.

Prima, tuttavia, di affrontare nel dettaglio quest’aspetto non sono da trascurare le enormi difficoltà dei fatti, ma anche le interferenze, poste di converso dallo stesso legislatore.

Si pensi ad esempio all’art.53 comma 23 della legge finanziaria 2001 (L. 23 dicembre 2000 n 388) che prevede: "Gli Enti locali con popolazione inferiore a 3000 abitanti, fatta salva l’ipotesi di cui all’art.7, comma 4, lettera d del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, che riscontrino e dimostrino la mancanza non rimediabile di figure professionali idonee nell’ambito dei dipendenti, anche al fine di operare un contenimento della spesa, possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, se necessario anche in deroga a quanto disposto dall’art.3 commi 2,3 e 4 del D.Lgs 29/93 e successive modifiche ed integrazioni e all’art.107 del predetto T.U., attribuendo ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnico-gestionale. Il contenimento della spesa deve essere documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio".

Indubbiamente tale disposizione, se da un lato trova la sua ragione d’essere nella necessità di aiutare a sopravvivere i piccoli comuni, che si trovano ormai spiazzati dalle nuove normative, dall’altro mina dal di dietro il principio di separazione dei ruoli.

L’attività gestionale, come detto, deve svolgersi sulla base di una minuziosa opera di programmazione, che consenta ai tecnici di agire in autonomia e ai politici di indirizzare e controllare, ma lì dove le due figure coincidono non si può ottenere né un valido controllo, né una efficiente e professionale attività di gestione.

Non è possibile pensare che quanto sancito inderogabilmente dall’art.107 del T.U. con la sola eccezione di quanto disposto dall’art.96 comma 4 lettera d della stessa disposizione normativa, possa non trovare applicazione nei Comuni di piccole dimensioni, lì dove il rischio di una gestione della cosa pubblica ad uso di pochi politici, è più grande che altrove.

L’art.53 comma 23 della finanziaria 2001 dovrebbe presentarsi come lex specialis rispetto all’art.107 del T.U., ma la sua disposizione non avrebbe ragione d’essere anche in virtù dell’art.96 T.U.E.L. che attribuisce al segretario comunale la possibilità di assumere il ruolo di dirigente/responsabile dei vari uffici in caso di carenza di personale.

Tornando al T.U. degli EE.LL. 267/2000 ed all’art.107 si segnala che lo stesso accentua la separazione fra la sfera gestionale e quella politica. Si pensi ad esempio al comma 5 dell’art.107 che devolve alla competenza dirigenziale l’adozione di atti o provvedimenti amministrativi precedentemente conferiti agli organi politici.

La propensione per la netta separazione fra politica e gestione è sottolineata dunque con vigore dal legislatore ( fatto salva qualche rara eccezione, come già visto sopra), ma anche dalla giurisprudenza e dalle alte sfere della Pubblica amministrazione italiana.

Relativamente al mondo delle autonomie locali, lo stesso Ministero degli Interni (si veda in particolar modo la circolare 15 luglio 1997 n. 1/97) alla luce delle recenti riforme considera "implicita l’abrogazione di tutte le disposizioni statutarie non conformi all’elenco di competenze contenuto nella legge", sicché la funzione dell’adeguamento statutario sarebbe, prima di tutto, quello di riportare le competenze stesse tra i dirigenti, in base alla specifica struttura dell’Ente.

Questo è un passaggio centrale, nella problematica oggetto di codesta indagine. Infatti l’applicazione del criterio della separazione fra politica e gestione ha dato luogo ad una casistica assai vasta, complessa ed incerta. In particolare, dubbi si sono posti in relazione agli argomenti più disparati quali impegni di spesa, approvazione degli atti di gara, ordinanze ed altri atti attribuiti da leggi al Sindaco in qualità di Ufficiale del Governo o di autorità sanitarie, occupazioni di emergenza, contratti, rappresentanza processuale, e via discorrendo.

Non a caso allora il T.U.E.L. (D.Lgs. 267/2000) ha attribuito maggiore forza alle disposizioni normative delle Province e dei Comuni con particolare riferimento allo Statuto ed al Regolamento.

Il primo riconoscimento giuridico di rilievo della potestà normativa dell’Ente locale si è avuto con la rivoluzionaria legge 142/90.

Considerata la puntualità e l’inderogabilità del dettato legislativo, lo statuto assumeva al più natura regolamentare. In ordine al rapporto con le fonti statali e costituzionali, l’art.4 della stessa legge conferiva agli statuti una posizione di secondarietà, soprattutto nell’ipotesi di "concorrenza di discipline sul medesimo rapporto".

Anche la giurisprudenza, in modo univoco, ha sostenuto che gli statuti comunali, seppure correttamente configurabili come atti normativi atipici, diversi dai regolamenti, dovevano pur sempre configurarsi come atti di normazione secondaria rispetto alla legge.

Analogamente si concordava sull’assunto che i principi-limite dell’autonomia statutaria non potevano essere contenuti in leggi regionali, secondo il riferimento costituzionale relativo alla sola legge generale della Repubblica. Allo statuto locale si riconosceva una posizione peculiare e privilegiata in quanto l’art.128 della Cost. limita l’intervento del legislatore ordinario alla fissazione dei principi con la conseguenza che la supremazia della legge sullo statuto non può estendersi anche alla disciplina di dettaglio.

Precisamente, invocando il principio di competenza, si consentiva agli statuti di estrinsecare la potestà normativa loro propria in una sfera diversa e ridotta rispetto a quella legislativa.

La legge 265/99 ed il decreto legislativo 267/2000 hanno mutato rotta e, sulla base del principio mutuato dalla legislazione comunitaria che attribuisce la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai Comuni, alle Province, ed alle Comunità montane, ha riconosciuto allo statuto dell’Ente natura di norma giuridica; la sua violazione costituisce un vizio di legittimità conoscibile dal giudice amministrativo e dalla Suprema Corte ai sensi dell’art.360 c.p.c.

Snodo cruciale di questo riassetto di poteri voluto dal T.U. 267/2000 è costituito dalla riconfigurazione dei rapporti tra fonti del diritto ,e, più precisamente dal rapporto tra leggi, che costituiscono il vero limite invalicabile per l’autonomia dei Comuni e delle Provincie.

E’ stato introdotto dalla riforma del 99-2000 il principio per cui la legislazione in materia di ordinamento degli Enti locali e di disciplina dell’esercizio delle funzioni ad essa conferite enuncia espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per l’autonomia normativa degli enti locali, sancendo con chiarezza dunque una regola di generale derogabilità, da parte delle norme locali, delle disposizioni legislative emanate dallo Stato o dalle Regioni, fatta eccezione soltanto quelle per cui il legislatore stesso abbia espressamente qualificato come disposizioni di principio.

Lo Statuto, nell’ambito dei principi fissati dal citato testo unico, stabilisce le forme fondamentali dell’organizzazione dell’Ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze...".

L'art. 6 del T.U. sulle autonomie locali ha risentito dunque in pieno dei suggerimenti avanzati dal Consiglio di Stato che in sede di definizione del sopra citato testo, ha ritenuto fondamentale dover articolare e differenziare le competenze scindendo la potestà di alta amministrazione che può trovare sede nello statuto, e la concreta determinazione degli uffici che può essere svolta con atto organizzatorio o regolamentare.

Con particolare riferimento, inoltre, al tema del rapporto fra Statuto ed ordinamento degli uffici e dei servizi va segnalato che la riforma del 1999-2000 sembra non aver toccato le disposizioni che demandano al Consiglio la determinazione dei criteri generali e alla Giunta l’approvazione del Regolamento (di disciplina degli uffici e dei servizi), che rimangono pienamente in vigore mantenendo intatta la chiarezza del proprio significato.

Ancora oggi, dunque, appare pienamente legittimo, oltre che opportuno, che lo Statuto si limiti a sancire principi di fondo cui deve ispirarsi l’ordinamento degli Uffici e dei servizi.

Nell’ambito di questi principi, il Consiglio procede alla individuazione di un secondo livello di definizione del quadro (i criteri generali), nel quale si muove e dal quale è limitato il Regolamento adottato dalla Giunta.

Appare in dubbio che la potestà normativa dell’Ente incontra come limiti il principio di separazione delle sfere di competenza amministrativa e politica sancito dall’art.107 T.U.E.L.

In base al quale agli organi politici restano solo i compiti "ricompresi espressamente dalla legge e dello statuto tra le funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo".

Questa disposizione, ispirata alla giusta preoccupazione di evitare ulteriori elusioni del principio di distinzione tra politica e gestione, non può però escludere la configurabilità dei compiti politici prevista dai regolamenti dell’Ente (art.50 T.U. comma 3 "salvo quanto previsto dall’art.107" il Sindaco e il Presidente della Provincia "esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintendono altresì all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al Comune o alla Provincia") o persino nella prassi: non si capisce infatti come si potrebbe predeterminare l’intera gamma delle competenze politiche.

La casistica di leggi delle funzioni di Sindaco e giunta, diversamente dalla competenza tassativa del Consiglio, può certamente essere integrata dalla fonte normativa locale; tuttavia non può che trattarsi di funzioni caratterizzate da discrezionalità politico-amministrativa, per le quali le disposizioni statutarie-regolamentari, nel silenzio della legge o in presenza di norme ambigue, assume un ruolo meramente ricognitorio, anziché derogatorio.

Pertanto, fermo restando le competenze normative in capo agli organi politici, ogni atto gestionale spetta inderogabilmente al dirigente/responsabile del servizio, alla luce del principio generale di separazione delle funzioni voluto dall’art.107 del T.U.E.L., che ha eliminato ogni precedente incertezza in ordine alla configurabilità di deroghe mediante norma statutaria.

Non è più possibile assegnare con lo statuto atti gestionali alla competenza della giunta benché caratterizzati da un ampio margine di discrezionalità, se detta discrezionalità non attenga a funzioni di governo.

La competenza residuale della Giunta a seguito dell’entrata in vigore del testo unico, riguarda solo il compimento d’atti di governo che non siano riservati per legge al Consiglio o al Capo dell’Amministrazione.

L’art.6 del T.U.E.L. distingue le differenti competenze tra i criteri generali di amministrazione, in analogia con l’art.2 comma 1 del decreto legislativo 29/93 ( ora 165/2001 art.2), espressione di una potestà di alta amministrazione che può trovare sede nello statuto, e la concreta determinazione degli uffici che può essere svolta con atto organizzatorio e regolamentare.

Quella che si delinea pertanto è una nuova e più netta distinzione tra le due sfere di potere, escludendo la possibilità di superare tale linea mediante lo strumento statutario-regolamentare.

Il comma 3 dell’art.107 affida ai dirigenti " tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi", vale a dire tutti i compiti di natura gestionale, tra i quali, in particolare, quelli espressamente indicati dal legislatore; la norma in questione riproduce in particolare il contenuto dell’art.27 bis del decreto legislativo 29/93 che espressamente disponeva: "le autonomie locali, benché tenute al rispetto dei principi stabiliti dalla legge in materia di dirigenza, dispongono di ampi margini di discrezionalità in sede regolamentare".

L’elenco di cui all’art.107, però, è da intendersi meramente esplicativo; la differenza tra gli atti ricompresi esplicitamente nell’elenco e gli altri atti di gestione sta soltanto nell’inderogabilità dei primi ( salvo modifica espressa all’elenco ai sensi dell’art.1 comma 4° del T.U. ) di natura gestionale, ossia privi di discrezionalità politico-amministrativa, fatta eccezione delle deroghe di cui ai commi 4 e 5.
Ricadono nella competenza dei dirigenti, quindi :

1) gli atti elencati all’art.107, comma 3 del T.U.;

2) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto o dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal Sindaco;

3) tutti gli atti gestionali fatta eccezione per quelli affidati dal legislatore agli organi politici e fatte salve le attribuzioni al segretario ed al direttore generale.

La titolarità delle funzioni è coperta, come si è detto, da specifica riserva di legge.

La potestà regolamentare non può determinare una ripartizione difforme rispetto alla fonte primaria, ma può solo esplicarsi per delineare finalità e modi di esercizio delle funzioni. Conseguentemente l’eventuale emanazione di atti gestionali da parte dell’organo politico è illegittima perché viziata da incompetenza.

Un’ulteriore annotazione va fatta sempre con riguardo alla potestà normativa regolamentare dell’Ente locale.

Negli anni dal 1995 al 1998 si è assistito ad un progressivo ampliamento della potestà regolamentare.

Si pensi all’art.2 comma 2 della L. 59/97 in base al quale "in ogni caso, la disciplina della organizzazione e dello svolgimento delle funzioni e dei compiti amministrativi conferiti ai sensi dell’art.1 è disposta, secondo le rispettive competenze e nell’ambito della rispettiva potestà normativa, dalla Regione agli Enti locali e in questi limiti, riprende l’art.1 comma 3 D.Lgs. 112/1998 nelle materie oggetto di conferimento, le Regioni e gli Enti locali esercitano funzioni legislative o normative".

Si pensi al fenomeno dei c.d. regolamenti "delegati" in determinate materie come ad es. contabilità locale (art.108 D.Lgs 77/95),gestione delle entrate ( D.Lgs 446/97 art.52), alienazione di beni immobili (L.127/97, art.12), disciplina degli uffici e dei servizi (art.35 comma 2 bis L. 127/97).

A detti regolamenti è riconosciuta la facoltà di intervenire in materie precedentemente disciplinate dalla legge con il solo limite rispetto dei principi generali fissati dalla legge.

La normativa statale ha dunque, valore suppletivo applicandosi solo nel caso in cui le amministrazioni locali non adottino una propria disciplina.

Con la riforma apportata dal D.Lgs 265/1999 e dal D.Lgs 267/2000 sembra, poi, che sia definitivamente mutato il rapporto tra legge e regolamento locale.

Se in precedenza ogni disposizione di legge si poneva come vincolante ed invalicabile per qualunque norma di quest’ultimo tipo ( ai sensi dell’art.4 delle preleggi al codice civile) ora è da ritenere che la regola è che la legge abbia subito una vistosa eccezione, in quanto i regolamenti locali, possono derogare alle disposizioni di legge, tranne che queste ultime risultino espressioni di principi- limiti inderogabili.

Alla luce di quanto sopra, appare, quindi, sicuramente come limite invalicabile dell’intero sistema il principio della separazione fra attività gestionale e attività politica, cui anche i regolamenti locali debbono adeguarsi e non solo, in quanto proprio ai regolamenti locali e lasciato, nell’ambito dell’autonomia normativa dell’Ente, l’arduo compito di definire nel dettaglio l’iter procedimentale da seguire nell’ambito di svariate competenze particolari, quando queste non siano già prestabilite dalla legge.

Appare, pertanto, indubitabile che la modifica apportata dalla riforma 1999/2000 all’art. 5 della legge 8 giugno 1990 n. 142 è una modifica importante, che determina conseguenze rilevanti sui regolamenti degli Enti locali.

Come visto la regola generale del rapporto di gerarchia delle fonti (art. 4 preleggi al cod. civ.) per cui il regolamento non può contenere disposizioni contrarie a quelle stabilite dalla legge subisce una vistosa "deroga".

Prendendo come base la tipologia dei regolamenti di esecuzione, il rapporto tra regolamento e legge è stato viso come rapporto di gerarchia verticale, per cui il regolamento deve rispecchiare quanto è stabilito dalla legge, può sviluppare solo articolazioni di dettaglio, ma non può prevedere regole contrarie o diverse.

Questo sistema di geometria giuridica, che era stato inizialmente seguito dalla l. 142/1990 è, ora, modificato ed il vincolo tra il Regolamento dell’Ente locale e delle norme sopraordinate è stabilito non dal rispetto della legge, ma dal rispetto dei principi della legge.

Ciò anche per una maggiore coerenza con il sistema delle autonomie locali. Infatti, il regolamento dell’ente locale si pone in rapporto diretto con lo statuto e lo statuto ha la sua posizione "nell’ambito dei principi stabiliti dalla legge". In conseguenza, il regolamento dell’Ente locale - che è regolamento di esecuzione- avrebbe potuto trovarsi in armonia con lo Statuto ma in disarmonia con le leggi alle quali esso poteva e può derogare.

La scelta, operata dal legislatore, di una maggiore autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali è da leggere sicuramente come conseguenza e garanzia del rafforzamento del principio di separazione tra indirizzo e gestione e può rappresentare un valido strumento che l’ente ha a disposizione per dirimere e o prevenire eventuali conflitti di competenza tra apparato burocratico e componente politica.

Ad ogni buon conto, se la legge non ha disciplinato in modo compiuto e dettagliato l’assetto delle competenze, richiedendo, previa individuazione delle norme fondamentali dell’organizzazione dell’Ente, solo una specificazione delle stesse, queste ultime non possono essere ancorate ad un generico precetto e, dunque, vivere dell’interpretazione che l’operatore darà ad essa nel caso concreto. La competenza all’adozione di determinati e discussi atti, qualora non chiarita dal legislatore, né dallo statuto o dai regolamenti dell’ente locale, si ricaverà dai principi organizzativi dell’ente e sarà, poi, eventualmente specificata nelle sue concrete modalità operative.

Stabilire, attraverso la normazione locale, se determinate attribuzioni locali sono riferibili alla dirigenza o ad organi politici, nel silenzio o nell’ambiguità della legge, ma comunque nell’ambito delle norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente che rispettano i principi a cui per legge devono uniformarsi, ha dunque il pregio di dare certezza a situazioni altrimenti prive di disciplina concreta nei fatti e contribuisce a garantire il buon andamento dell’azione amministrativa, evitando il proliferare di azioni dirette al semplice ostruzionismo da parte di coloro che, per svariati motivi, intendono ostacolare l’attività dell’ente.

Ciò, poi, può risultare ancora più importante alla luce delle tante resistenze opposte da Sindaci e politici in generale, ma anche dalla dirigenza o dagli apicali di tante realtà comunali, al completamento della riforma che separa l’indirizzo dalla gestione.

Se si concepisce la funzione di statuto e regolamenti comunali nel senso predetto, attraverso tali atti normativi si può definire compiutamente il sistema organizzativo e funzionale di ciascun ente locale.

Per concludere, la riforma della Pubblica Amministrazione, denominata delle tre "e" (efficienza, efficacia, economicità) trova sicuramente uno dei cardini fondamentali nel principio di separazione fra politica e gestione.

Nel mondo delle autonomie locali, diventa allora di preminente importanza il ruolo attribuito alla normazione locale, anche alla luce del principio di sussidiarietà, che non può non trovare piena applicazione se non attraverso la separazione fra la sfera politica e quella gestionale, resa puntuale e dettagliata attraverso un’attenta e mai passiva formulazione della normazione locale.

Dott. Raffaele QUINDICI - Nola (NA)

-lancio del 24.06.03-

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