LA REVOCA
DEGLI ATTI
AMMINISTRATIVI COMUNITARI[1]
di
Antonio Esposito
SOMMARIO: 1.
Introduzione. - 2. Il fondamento e l’oggetto del potere di revoca. - 3. La
revoca di atti amministrativi legittimi. - 4. La revoca di atti amministrativi
illegittimi. - 5. La revoca di provvedimenti sfavorevoli . – 6. Cause legittime
di revocazione. - 7. Condizioni generali di legittimità. - 7.1. Regole di forma
e procedura. - 7.2. Il concetto di “periodo di tempo ragionevole” . - 7.3. La tutela del legittimo affidamento. -
8. Conseguenze dell’annullamento delle decisioni di revoca. - 9. Considerazioni
conclusive.
1. Introduzione
La disciplina della revoca degli atti
amministrativi nell’ordinamento comunitario si è delineata, analogamente alla
maggior parte degli istituti di diritto amministrativo europeo,[2]
in base alla giurisprudenza della Corte di Giustizia, la quale, in assenza di
espresse disposizioni normative in materia, ha fatto ricorso ai principi
generali “comuni” ai sistemi amministrativi nazionali, applicando il metodo
della c.d. “valutazione comparativa.”
Ai fini della definizione dei presupposti e i
limiti del potere di revoca delle amministrazioni comunitarie, infatti, la
giurisprudenza ha richiamato e combinato principi e regole che, pur non essendo
effettivamente comuni a tutti gli ordinamenti, risultassero i più adeguati alla
struttura e al funzionamento del sistema giuridico europeo.[3]
In linea generale, i sistemi amministrativi
degli Stati membri ammettono che un’amministrazione possa procedere, a prescindere
dalla presentazione di istanze o reclami da parte dei soggetti interessati, al
riesame e alla eventuale caducazione di propri atti. Tale potere segue
automaticamente la competenza sostanziale dell’autorità amministrativa e non
presuppone, pertanto, una specifica ed ulteriore attribuzione di competenza in
capo alla medesima autorità.[4]
I giudici del Lussemburgo hanno
conseguentemente riconosciuto in capo alle istituzioni comunitarie un analogo
potere generale di revisione e di caducazione dei propri provvedimenti
amministrativi, che tuttavia ha assunto gradualmente caratteri originali e
autonomi rispetto alle esperienze nazionali.[5]
In questa trattazione, procederemo all’esame degli elementi essenziali della disciplina del potere di revoca delle amministrazioni comunitarie, quali sono emersi dall’elaborazione giurisprudenziale.[6]
Non saranno, invece, oggetto di una specifica
analisi le fattispecie tipiche di revoca, previste e disciplinate dai trattati
o dal diritto derivato, né le questioni connesse all’esercizio dei poteri di
riesame esercitati dalle autorità nazionali nell’attività di esecuzione
“indiretta” della disciplina comunitaria.[7]
2. Il fondamento e
l’oggetto del potere di revoca
Elemento di base della ricostruzione operata
dalla giurisprudenza comunitaria è la configurazione del potere di riesame
quale attribuzione che accede alle competenze amministrative sostanziali delle
autorità comunitarie, senza necessità di una ulteriore disposizione legislativa
di conferimento.
La codificazione in alcune norme di diritto
derivato di specifici presupposti e condizioni sostanziali e procedimentali del
potere di revoca non discende, pertanto, dalla esigenza di attribuire
all’amministrazione competenze di riesame di cui essa sarebbe altrimenti del
tutto priva.[8] La ratio dell’adozione di tali disposizioni
risiede piuttosto nel fatto che il legislatore comunitario ha ritenuto
opportuno disciplinare specificamente il procedimento e gli effetti di del
potere di revoca, in alcuni settori, quali, ad esempio, la concorrenza, il
pubblico impiego, in cui le istituzioni comunitarie dispongono di poteri
esclusivi di amministrazione diretta. In alcuni casi, inoltre, l’espressa
previsione normativa è resa necessaria dalla scelta di attribuire alle
amministrazioni la possibilità di ritirare, in presenza di determinati
presupposti normativamente prefissati, propri provvedimenti in deroga al
principio generale per cui le misure amministrative attributive di posizioni di
vantaggio per i destinatari non possono essere revocate retroattivamente.[9]
Una rilevante peculiarità della disciplina
del potere di autotutela definita dalla giurisprudenza comunitaria consiste
nell’assenza di una distinzione tra autonome categorie di provvedimenti
eliminatori.[10] Mentre
nella maggior parte degli ordinamenti amministrativi nazionali tali
provvedimenti assumono una diversa denominazione e disciplina in base alla
natura della causa su cui si fonda la decisione di revoca e ai relativi
effetti,[11] a livello
comunitario il regime del potere di revoca risulta unitario, sia sotto il
profilo terminologico che sotto quello sostanziale.[12]
D’altra parte, nel corso della sua
evoluzione, la giurisprudenza ha operato alcune differenziazioni in merito ai
presupposti e ai limiti del potere di revoca, fondate sulla natura degli atti
oggetto di riesame e delle cause della caducazione degli stessi.
A partire da una delle più risalenti pronunce
in materia, la sentenza Algera[13] del 1957, la Corte ha accolto e
progressivamente rielaborato la distinzione, consolidata in alcuni ordinamenti
nazionali, tra il regime dei provvedimenti amministrativi legittimi attributivi
di diritti e quello dei provvedimenti illegittimi, affermando per i primi la
regola della irrevocabilità, e, per i secondi, quella opposta della
revocabilità anche ex tunc.
Questa classificazione, inoltre, si è intersecata,
soprattutto nella giurisprudenza più risalente, con l’ulteriore distinzione tra
i provvedimenti favorevoli che creano nuove posizioni di vantaggio in capo ai
destinatari (costitutivi) e gli atti meramente dichiarativi. Tale ultima
distinzione, come meglio si vedrà, appare superata dalle pronunce più recenti.
La determinazione del fondamento e
dell’estensione del potere di revoca richiede, pertanto, un’analisi specifica
dell’esplicazione delle competenze di riesame con riguardo alle distinte
categorie di atti individuate dalla giurisprudenza. In un secondo momento,
procederemo alla individuazione delle condizioni generali di legittimità delle
decisioni di revoca.
3. La revoca di atti amministrativi
legittimi
La giurisprudenza consolidata esclude
tassativamente la revocabilità con effetti retroattivi degli atti
amministrativi legittimi che conferiscono diritti soggettivi o altri vantaggi
giuridici, a meno che non sussistano alcune circostanze eccezionali alle quali
si farà successivamente riferimento.
Sin dalle prime pronunce in materia, infatti,
è stata affermata, per un verso, la regola generale per cui, ai fini della
revoca di un atto, è necessario contemperare il principio di legittimità
dell’azione amministrativa con quello di certezza del diritto, mediante la
ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco;[14]
per altro verso, è stato specificato che, trattandosi di atti legittimi, “dal
momento che un diritto soggettivo è stato conferito, il bisogno di
salvaguardare l’affidamento nella stabilità della situazione così creata
prevale sugli interessi di un’amministrazione a revocare la propria decisione”.[15]
In tal caso, l’atto di revoca con efficacia ex
tunc risulterebbe contrario “ai principi giuridici generali” e suscettibile
quindi di annullamento in via giurisdizionale, ai sensi dell’articolo 230 (ex
articolo 173) del trattato CE.[16]
In sostanza, la giurisprudenza ha statuito la
prevalenza automatica del legittimo affidamento del destinatario di un
provvedimento legittimo favorevole rispetto ad ogni interesse confliggente
dell’autorità amministrativa, senza la necessità di quella previa ponderazione
degli interessi coinvolti, richiesta nel caso di revoca dei provvedimenti illegittimi.
Queste regole hanno ricevuto, soprattutto nella pronunce meno recenti, una applicazione parzialmente differenziata con riguardo alla distinzione tra provvedimenti che creano situazioni soggettive (c.d. attributivi o costitutivi) e atti meramente dichiarativi (o ricognitivi), elaborata dalla Corte ricorrendo soprattutto a categorie proprie del diritto e della giurisprudenza amministrativa francese, che distingue, appunto, le décisions attributives dalle décisions récognitives. [17]
Con la prima tipologia di provvedimenti, una istituzione o organo comunitario, nell’esercizio di un potere discrezionale attribuito dai trattati o dal diritto derivato, disciplina un rapporto giuridico con un altro soggetto attribuendo ad esso una posizione di vantaggio, la quale pertanto trova la sua fonte nel provvedimento amministrativo stesso. E’ il caso, ad esempio, del rilascio di un’autorizzazione o della nomina di un funzionario.
Con gli atti meramente dichiarativi l’autorità amministrativa si limita, invece, a tradurre in pratica disposizioni di diritto primario o derivato, verificando la sussistenza nel caso concreto dei presupposti, obbiettivamente verificabili, richiesti dalle norma per il prodursi di effetti giuridici. Poiché l’amministrazione non ha alcuna discrezionalità in merito all’adozione dell’atto, la posizione di vantaggio dell’amministrato discende direttamente dal trattato o dal diritto derivato.[18] Rientrano, tra gli altri, in questa categoria di provvedimenti i pagamenti, il riconoscimento di specifiche indennità ai funzionari comunitari, e, più in generale, gli atti attinenti alle relazioni finanziarie delle istituzioni con i terzi.
I giudici comunitari hanno costantemente
affermato l’applicazione relativamente agli atti legittimi, sia costitutivi che
dichiarativi, del principio dell’inammissibilità della revoca con effetti
retroattivi, salvo casi eccezionali,
quali, ad esempio, quello in cui il provvedimento sia stato emanato sulla base
di false o incomplete informazione fraudolentemente fornite dai soggetti
interessati.
Con specifico riguardo agli atti
dichiarativi, l’orientamento giurisprudenziale in parola sembra avere accolto
il rilievo per cui tali atti, ove legittimi, non possono essere revocati ex tunc dall’istituzione, in quanto
quest’ultima non dispone di alcuna discrezionalità in merito alla loro
emanazione e, conseguentemente, alla loro caducazione.[19]
Per quanto attiene invece alla revocabilità
senza effetti retroattivi, la
giurisprudenza più risalente ha differenziato la disciplina applicabile agli
atti ricognitivi e quelli costitutivi, con particolare riferimento all’ipotesi
di modificazione delle circostanze del caso concreto e delle situazione di
diritto.
In presenza di tali modificazioni, è stato
ritenuto ammissibile il ritiro ex nunc
del provvedimento, senza necessità di una previa ponderazione degli interessi
dell’amministrazione e dei destinatari.[20]
Sottesa a tale impostazione sembra essere l’argomentazione secondo la quale, poiché in presenza di atti ricognitivi il vantaggio per il destinatario deriva direttamente dalla normativa di base, ove essa sia modificata o diversamente interpretata, ovvero mutino gli elementi di fatto che rendono la fattispecie concreta riconducibile ad essa, dovrebbe cessare ogni affidamento del destinatario stesso nella stabilità della propria situazione soggettiva.
Per l’ammissibilità della revoca ex nunc degli atti costitutivi
legittimi, invece, è stata ritenuta necessaria non soltanto l’esistenza di
ragioni specifiche, quali il mutamento di circostanze di fatto rilevanti o del
quadro normativo di riferimento,[21]
ma anche la previa ponderazione di tutti interessi pubblici e privati coinvolti
e l’osservanza dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.
La giurisprudenza più recente non ha avuto
modo di affrontare specificamente la questione della revoca non retroattiva di
atti dichiarativi legittimi. Ove si tenga peraltro conto tenore delle recenti
pronunce in materia di ritiro di provvedimenti illegittimi, cui si farà
riferimento nel paragrafo successivo, la distinzione tra le due tipologie di
atti appare ormai superata. In ogni caso, risulterebbe difficile continuare ad
affermare la compatibilità della libera revocabilità ex nunc degli atti dichiarativi con il principio della certezza del
diritto e con la tutela del legittimo affidamento, alla luce dell’evoluzione
giurisprudenziale in merito ai presupposti e ai contenuti dei principi in
parola che sarà richiamata nel prosieguo della trattazione.
4. La revoca di atti
amministrativi illegittimi
La giurisprudenza consolidata ha affermato il
principio generale della revocabilità, anche con effetti retroattivi, degli
atti amministrativi illegittimi da parte dell’istituzione o dell’organo che li
ha emanati.[22] L’esercizio
del potere di revoca è stato, tuttavia, assoggettato, anche in tal caso, ad una
serie di presupposti e condizioni sempre più rigorosi, allo scopo di garantire
la certezza del diritto e di tutelare l’affidamento dei destinatari dell’atto.
Anche in presenza di un provvedimento
illegittimo, infatti, il principio di legalità dell’azione amministrativa deve
essere contemperato con quelli della certezza del diritto e della tutela
dell’affidamento legittimo.[23]
Nelle pronunce più risalenti, i criteri di composizione di tali principi
confliggenti erano stati elaborati tenendo conto della richiamata distinzione
tra provvedimenti costitutivi e atti dichiarativi.
Con riguardo alla prima tipologia di atti, la
Corte di Giustizia ha fissato, a partire dalla sentenza SNUPAT del 1959, la regola per cui la revoca ex tunc è legittima solo ove intervenga in un “periodo di tempo
ragionevole” dalla data di adozione dell’atto oggetto di riesame. Se tale
periodo è da ritenersi trascorso, la garanzia della certezza del diritto e
dell’affidamento legittimo del beneficiario prevalgono sull’interesse alla
rimozione della misura illegittima.
L’annullamento degli atti dichiarativi è
stato subordinato, invece, ad una più ampia ponderazione degli interessi
pubblici e privati coinvolti, nell’ambito della quale il passaggio del “periodo
di tempo ragionevole” è soltanto uno dei vari elementi che l’amministrazione
deve tenere in considerazione ai fini dell’esercizio dei propri poteri di
riesame. Secondo tale orientamento, pertanto, anche nel caso in cui il periodo
in questione fosse trascorso, l’amministrazione potrebbe comunque procedere
all’eliminazione dell’atto illegittimo, affermando la prevalenza dell’interesse
pubblico alla restaurazione della legalità su quelli dei destinatari del
provvedimento.[24]
Per
quanto riguarda il ritiro ex nunc degli
atti illegittimi, la giurisprudenza ha escluso perentoriamente la libera
revocabilità degli atti costitutivi, sulla base dell’affermazione per cui
l’esercizio del potere di riesame è subordinato, anche in tal caso, al rispetto
del principio del legittimo affidamento e deve intervenire entro un lasso di
tempo ragionevole.[25]
Le pronunce più risalenti sembravano, invece,
affermare non solo il potere ma anche il dovere dell’amministrazione di
procedere al ritiro non retroattivo degli atti meramente dichiarativi,
soprattutto nel caso in cui la mancata caducazione degli atti in questione
avesse potuto determinare una lesione delle posizioni giuridiche di soggetti
terzi.[26]
In altri termini, veniva statuito l’obbligo
dell’amministrazione di annullare gli atti dichiarativi illegittimi,
rimettendosi al potere discrezionale dell’amministrazione stessa la sola
decisione relativa alla retroattività o meno della revoca, in base alla
ponderazione degli interessi in gioco.
La distinzione tra le due categorie di atti
appare ormai superata dalla giurisprudenza più recente con la costruzione di un
regime sostanzialmente unitaria del potere di ritiro degli atti illegittimi.[27]
A partire, infatti, dalla sentenza Alpha
Steel, la Corte di giustizia ha statuito, riferendosi a qualsiasi tipologia
di atto illegittimo, che la revoca è subordinata al passaggio di un periodo di
tempo ragionevole e al rispetto del legittimo affidamento del destinatario del
provvedimento.[28]
L’accertamento del passaggio del periodo di tempo ragionevole sembra
essere stato configurato quale limite al potere di revoca persino nelle ipotesi
in cui gli interessati siano stati coscienti del venir meno dei presupposti di
fatto o diritto su cui si fonda il provvedimento che attribuisce ad essi una
posizione di vantaggio.[29]
Quest’ultimo sviluppo giurisprudenziale
assume un particolare rilievo, in quanto, come meglio si vedrà, sembra fondato
sull’acquisita consapevolezza della autonomia della tutela del legittimo
affidamento rispetto alla garanzia della certezza e stabilità delle relazioni
giuridiche.
La Corte ha, inoltre, escluso che
l’amministrazione possa procedere alla revoca dell’atto illegittimo, ove la
medesima abbia commesso “un errore sostanziale nel valutare il diritto
dell'interessato di fare affidamento sulla stabilita della situazione ovvero
abbia dato prova, nel suo comportamento verso l’interessato, di negligenza o
d’imprecisione”.[30]
Una ulteriore limitazione dell’estensione del
potere di revoca con riferimento agli atti illegittimi è stata operata mediante
l’applicazione del principio generale utile
per inutile non vitiatur, in base al quale se il provvedimento
amministrativo è solo parzialmente illegittimo, esso non può essere revocato
nella sua integrità, ma solo nella parte viziata, sempre che esso resti idoneo
a conseguire lo scopo per il quale era stato emanato.[31]
L’analisi dell’evoluzione giurisprudenziale
sinora compiuta, quindi, evidenzia il delinearsi per la revoca dei
provvedimenti che attribuiscono posizioni di vantaggio ai destinatari, siano essi
costitutivi o dichiarativi, di una disciplina giuridica tendenzialmente
unitaria, l’esatta portata della quale presuppone un’analisi specifica:
a)
delle ragioni specifiche che legittimano l’esercizio del potere de quo, in particolare in via
retroattiva: le false o incomplete informazioni, i mutamenti nella situazione
giuridica o nelle circostanze di fatto rilevanti;
b)
delle condizioni di legittimità attinenti alla forma ed alla procedura;
c)
delle condizioni di legittimità “sostanziali”, attinenti in particolare
al concetto di “periodo di tempo ragionevole”, e alla tutela garantita al
legittimo affidamento ed alla certezza delle relazioni giuridiche.
5.
La revoca di provvedimenti sfavorevoli
Nel ricostruire l’evoluzione della
giurisprudenza in materia di revoca amministrativa si è fatto sinora
riferimento ai soli provvedimenti che attribuiscono posizioni di vantaggio ai
destinatari.
Per quanto riguarda il riesame e
l’annullamento degli atti che impongono esclusivamente oneri ai destinatari, i
giudici del Lussemburgo hanno avuto modo, naturalmente, di pronunciarsi in un
numero esiguo di casi, relativi soprattutto all’obbligo dell’amministrazione di
procedere alla rimozione di decisioni in esecuzione di sentenze di
annullamento. A tale ultimo profilo, si farà specifico riferimento in seguito
quando tratteremo degli effetti di precedenti sentenze sul potere di revoca.
Al di fuori dell’ipotesi di ottemperanza al
giudicato, si può ritenere che l’amministrazione nell’esercizio dei suoi
generali poteri di autotutela possa procedere alla rimozione di provvedimenti,
legittimi o illegittimi, sfavorevoli per i destinatari in presenza di quelle
cause legittime di revoca cui si farà riferimento in seguito, e ferma restando,
in ogni caso, la garanzia della certezza del diritto. La Corte, in particolare, ha
affermato il dovere generale dell’amministrazione di procedere alla caducazione
o alla modifica dei provvedimenti preesistenti, ove occorra “rettificare
qualsiasi errore giuridico o di fatto e qualsiasi valutazione di cui l'esperienza
abbia dimostrato l’imprecisione o la lacunosità”.[32]
La giurisprudenza si è, inoltre, pronunciata
sulla revocabilità di provvedimenti di natura “duale”, vale a dire produttivi
al tempo stesso di effetti favorevoli per alcuni soggetti e sfavorevoli per
altri.[33]
In tal caso, la Corte di giustizia ha ritenuto di dovere applicare, a tutela
dell’affidamento dei beneficiari, i principi elaborati con riguardo alla revoca
di provvedimenti favorevoli.
6. Cause legittime di revocazione.
A)
Atti espressamente soggetti a revocazione
L’esistenza di specifiche disposizioni
normative che attribuiscono espressamente ad un’amministrazione comunitaria il
potere di revocare i propri provvedimenti risponde, come rilevato in
precedenza, all’esigenza di definire specificamente la disciplina
procedimentale e gli effetti delle decisioni di revoca in settori, quali, ad
esempio, la concorrenza, del pubblico impiego o del mercato del carbone e
dell’acciaio, in cui le istituzioni comunitarie dispongono di poteri esclusivi
di amministrazione diretta .[34]
La presenza di una espressa previsione
normativa non sembra escludere che l’amministrazione possa procedere, in
conformità ai principi e ai criteri elaborati dalla giurisprudenza, alla revoca
di un atto per cause e con modalità non codificate espressamente dalla norma in
questione. Al di fuori delle fattispecie tipizzate dal legislatore, infatti,
dovrebbe rimanere inalterato il generale potere di autotutela
dell’amministrazione, in coerenza con le considerazioni che sono state riportate
in premessa.
La questione dei rapporti tra disposizioni
scritte e principi e regole non scritte in materia di revoca non è stata sinora
affrontata direttamente dai giudici comunitari. Alcune interessanti
considerazioni sul punto sono, tuttavia, formulate nelle conclusioni
dell'Avvocato generale Roemer nella causa Sorema.[35]
L’Avvocato generale ritenne che, pur in presenza di una espressa disciplina
delle cause di revoca, di cui all’articolo 65, paragrafo 2 del trattato CECA,
l’Alta autorità potesse procedere alla revoca di una decisione di
autorizzazione di un’intesa tra imprese, sulla base di presupposti distinti da
quelli fissati dal medesimo articolo, in coerenza con i principi generali
affermati dalla giurisprudenza.[36]
La Corte di Giustizia, tuttavia, non si pronunciò direttamente sul merito della
questione, in quanto ritenne che nel caso di specie la decisione di revoca
adottata dall'Alta autorità fosse configurabile quale esercizio di un potere di
revoca tipizzato, essendo essa conforme ai presupposti fissati dal richiamato
articolo 65, paragrafo 2.[37]
Un distinto rilievo rispetto alle fattispecie
sopra richiamate assume l’ipotesi in cui il provvedimento amministrativo, in
assenza di una specifica disposizione normativa, rechi esso stesso
l’indicazione della propria revocabilità. In tal caso, occorre verificare se e
in quale misura l’amministrazione possa qualificare come revocabili i propri
atti e definirne eventualmente i presupposti e le modalità, avuto riguardo dei
principi generali individuati dalla giurisprudenza in materia
Anche su questo profilo i giudici del
Lussemburgo non hanno avuto sinora occasione di pronunciarsi, sebbene nella
prassi non manchino decisioni recanti una clausola espressa di revocabilità.[38]
In dottrina è stato autorevolmente osservato
che, ove il potere di emanare un provvedimento favorevole sia vincolato,
l’amministrazione non può legittimamente dichiararlo revocabile, in assenza di
una apposita disposizione legislativa in tal senso. Al contrario, se l’adozione
del provvedimento è discrezionale, l’amministrazione può qualificare le proprie
determinazioni come revocabili.[39]
Tale qualificazione espressa dovrebbe escludere o, quanto meno, limitare la
formazione di diritti acquisiti o di legittime aspettative in merito al
mantenimento dell’assetto creato dal provvedimento.[40]
Appare, tuttavia, opportuno rilevare che, al
di là della configurabilità del legittimo affidamento, anche nell’ipotesi in
discussione il potere di revoca deve ritenersi soggetto al rispetto del
principio generale della certezza delle relazioni giuridiche, stante la sua
ormai acquista distinzione rispetto alla tutela del legittimo affidamento
stesso. Il ritiro del provvedimento, pertanto, nonostante la sua espressa
revocabilità, dovrebbe comunque avvenire in un periodo di tempo ragionevole
dalla sua emanazione.
B)
False o incomplete informazioni
La giurisprudenza consolidata ha affermato il
principio della revocabilità anche ex
tunc degli atti amministrativi, sebbene legittimi e creatori di posizioni
soggettive favorevoli, ove tali atti siano stati emessi sulla base di false o
incomplete informazioni fornite fraudolentemente dalle parti interessate.[41]
In tal caso, infatti, è evidente l’assenza dei presupposti per la formazione di
un legittimo affidamento dei destinatari del provvedimento.
Nell’ipotesi in cui le informazioni siano
state fornite senza un intento fraudolento deve invece ritenersi che la revoca
retroattiva sia subordinata alla previa valutazione dell’affidamento legittimo
delle parti interessate in buona fede.
In questo senso, risulta significativo
evidenziare che il paragrafo 2 dell’articolo 8 del regolamento n. 17/62, dopo
aver individuato la comunicazione fraudolenta di false o incomplete
informazioni quale causa di revocabilità retroattiva delle decisioni che
autorizzano intese restrittive in deroga all’articolo 81 del trattato CE,
specifica che nell’ipotesi in cui le informazioni in questione siano state fornite in buona fede, la
Commissione può procedere al ritiro della decisione con effetti ex tunc solo dopo aver considerato il
legittimo affidamento delle parti.
C) Modificazioni della
normativa
Le disposizioni normative sulla cui base è
stato adottato un atto amministrativo possono essere modificate o caducate per
effetto di un successivo intervento legislativo, ovvero di una sentenza di
annullamento del giudice comunitario.
Nel caso in cui la disciplina normativa sia
stata modificata o abrogata da un nuovo atto normativo, si pone il problema
dell’individuazione dei limiti al potere dell’amministrazione di ritirare ex tunc le misure amministrative
legittime che erano state emanate sulla base di tale disciplina.
La questione in esame è strettamente connessa
a quella della ammissibilità e della natura delle disposizioni legislative
comunitarie con efficacia retroattiva, relativamente alla quale la
giurisprudenza comunitaria ha ritenuto opportuno richiamare la distinzione, già
elaborata in alcuni ordinamenti nazionali, tra retroattività “reale” e
retroattività “apparente” delle nuove disposizioni normative.[42]
La prima si configura quando la nuova norma è intesa a disciplinare fatti che si sono già esauriti prima della sua entrata in vigore, e, nel rispetto dei principi della certezza giuridica e della tutela del legittimo affidamento, è ammessa solo in circostanze eccezionali. La seconda, invece, consiste nell’applicare la nuove disposizioni a rapporti giuridici che hanno origine anteriore alla loro entrata in vigore, ma che non si sono ancora esauriti, ed è, in linea di principio, considerata come una manifestazione legittima della discrezionalità legislativa.
La rimozione retroattiva dei provvedimenti
attributivi di vantaggi dovrebbe essere considerata generalmente ammissibile
soltanto ove la nuova previsione legislativa sia fornita di efficacia retroattiva
“reale” e sempre che i principi di certezza e legittimo affidamento siano
rispettati.
Se l’intervento normativo è dotato, invece,
soltanto di un’efficacia retroattiva “apparente”, la revoca ex tunc deve considerarsi senz’altro
illegittima, violando essa i diritti acquisiti dei destinatari dell’atto, i
fatti generatori dei quali fossero esistenti, appunto, prima dell’entrata in
vigore della nuova normativa.
D) Obbligo
di esecuzione di sentenze di annullamento
Le pronunce di annullamento di atti comunitari,
ai sensi dell’articolo 231 (ex articolo 174) del Trattato CE, esplicano
efficacia ex tunc ed erga omnes.
Ai fini della determinazione dell’ambito
oggettivo del giudicato di annullamento, occorre, peraltro, distinguere tra
effetti giuridici diretti e indiretti delle pronunce in questione.[43]
I primi concernono le posizioni giuridiche derivanti direttamente dal
provvedimento annullato, le quali vengono senz’altro meno ex tunc in conseguenza della sentenza. I secondi, invece,
riguardano i diritti e gli obblighi che scaturiscono dai provvedimenti adottati
sulla base dell’atto annullato, i quali non sono eliminati direttamente dalla
sentenza di annullamento, essendo necessario a tal fine necessaria un’autonoma
impugnazione dell’atto derivato o la revoca del medesimo da parte
dell’amministrazione competente.
La caducazione della disposizione normativa
su cui un atto amministrativo si fonda dovrebbe, pertanto, consentire la
revoca, anche retroattiva, del medesimo atto. Anzi, l’obbligo di esecuzione del
giudicato, ai sensi dell’articolo 233 (ex articolo 176), impone alle
amministrazioni la rimozione di tutti gli atti adottati sulla base del
provvedimento annullato ovvero divenuti incompatibili con il nuovo assetto
giuridico derivante dalla pronuncia.[44]
D’altra parte, la portata degli obblighi di
esecuzione del giudicato può essere parzialmente temperata dalla stessa
sentenza di annullamento, la quale, secondo la previsione di cui all’articolo
231, paragrafo 2, può precisare “gli effetti del regolamento annullato che
devono considerarsi definitivi”. In base a tale disposizione, il giudice
comunitario può escludere o limitare la retroattività delle proprie pronunce,
facendo così salve determinate decisioni amministrative adottate sulla base di
un regolamento da esso annullato, al fine di salvaguardare la certezza del
diritto o i diritti quesiti dei soggetti che abbiano tratto, direttamente o
indirettamente, beneficio dall’atto annullato.
Il potere-dovere dell’amministrazione di
adottare provvedimenti di revoca ex tunc
per dare esecuzione alla sentenza trova, inoltre, un limite generale nel
rispetto del principio di certezza del diritto e, ove si tratti di
provvedimenti favorevoli al destinatario, anche del principio di tutela del
legittimo affidamento.[45]
In altri termini, anche in questo caso è necessario che l’amministrazione
proceda alla consueta ponderazione degli interessi pubblici e privati
coinvolti.
Va evidenziato al riguardo che, secondo la
giurisprudenza consolidata, l’amministrazione tenuta all’esecuzione di una
sentenza dispone per l’adozione degli atti necessari all’ottemperanza di un
termine ragionevole, che deve essere commisurato alla natura dei provvedimenti
da adottare nonché alle circostanze contingenti del caso di specie.[46]
Con specifico riguardo all’accertamento del
legittimo affidamento, la Corte di giustizia ha distinto chiaramente il termine
per l’esecuzione della sentenza dal termine entro il quale è in via di
principio consentita la revoca dell’atto illegittimo da parte dell'istituzione
da cui esso promana.[47]
La formazione dell’affidamento legittimo va valutata, infatti, avendo riguardo
esclusivamente del tempo trascorso dal passaggio in giudicato della sentenza di
annullamento, non dovendosi, invece, tenere conto del tempo trascorso tra
l'adozione dell’atto annullato e la sentenza stessa.[48]
Una specifica considerazione merita l’ipotesi in cui la norma su cui si fonda una decisione amministrativa sia stata disapplicata dal giudice comunitario ai sensi dell’articolo 241 (ex 184) del trattato CE. Tale ultima disposizione consente al soggetto che abbia impugnato un provvedimento che lo concerne direttamente e individualmente, di eccepire la invalidità e di chiedere conseguentemente la disapplicazione di un regolamento o di atti di natura analoga, che costituiscano il fondamento giuridico del provvedimento impugnato.[49]
L’accertamento in via incidentale dell’invalidità del regolamento, secondo la giurisprudenza consolidata,[50] ha efficacia di res iudicata soltanto tra le parti, essendo inteso ad ottenere l’annullamento della decisione impugnata. Dalla relativa sentenza non discende, pertanto, alcun obbligo per l’amministrazione di rimuovere i provvedimenti eventualmente adottati sulla base del regolamento in questione.
In tal caso, secondo autorevole dottrina,[51] si configurerebbe piuttosto un potere discrezionale di revoca degli atti in questione, il quale andrebbe comunque esercitato previa la consueta ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco, con particolare riferimento ai principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.
E) Mutamento delle
circostanze di fatto
Negli ordinamenti degli Stati membri il
mutamento delle circostanze di fatto rilevanti ai fini dell’adozione di un
determinato provvedimento amministrativo è considerato, in linea generale,
quale causa legittima di rimozione, con effetti non retroattivi, del
provvedimento stesso.[52]
Nel diritto comunitario derivato, il
mutamento delle circostanze è espressamente previsto come causa di revocabilità
ex nunc dall’articolo 8, paragrafo 4,
lettera c) del Regolamento 17/62[53],
e da alcune disposizioni dello Statuto dei funzionari CE e CECA.
Anche in assenza di disposizioni ad hoc, la Corte ha affermato la
legittimità del ritiro non retroattivo di un atto, anche favorevole al destinatario, allorquando, per effetto della
modificazione delle circostanze di fatto, esso divenga incompatibile con la
fattispecie normativa su cui essa si fonda.[54]
D’altra parte, deve ritenersi che il potere
di revoca incorra anche in tal caso nel generale limite della tutela del
legittimo affidamento dei destinatari, non potendosi far ricadere solo su di
essi le conseguenze del mutamento indipendente dal loro comportamento.[55]
7. Condizioni generali di
legittimità
7.1. Regole di forma e procedura
La revoca di un atto di un'istituzione
comunitaria “può essere determinata soltanto da un atto della medesima
istituzione che annulli espressamente la decisione anteriore, ovvero contenga
una nuova decisione che sostituisca quella precedente”.[56]
Ciò deriva dal fatto che la revoca è configurabile quale esercizio di un potere
che accede alla medesima competenza sostanziale esercitata con l’adozione
dell’atto caducato.
I provvedimenti di ritiro assumono, per tali
ragioni, generalmente la stessa forma dell’atto revocato[57]
e devono essere adeguatamente motivati, in conformità all’articolo 253 (ex
articolo 190) del Trattato CE. La motivazione acquista un rilievo peculiare in
quanto consente sia alle parti che al giudice, di conoscere e ricostruire il reasoning delle decisioni di ritiro, con
particolare riferimento alla acquisizione e alla ponderazione da parte
dell’amministrazione degli interessi generalmente confliggenti.[58]
In altri termini, la motivazione si pone come
strumento imprescindibile di controllo dell’esercizio del potere discrezionale
di riesame dell’amministrazione e, conseguentemente, di tutela individuale.[59]
Resta, peraltro, fermo il principio generale,
affermato dalla giurisprudenza, per il quale le decisioni di revoca, anche se non
adeguatamente motivate, diventano formalmente valide e inoppugnabili se non
contestate nei termini di decadenza.[60]
7.2. Il concetto di “periodo di
tempo ragionevole”
La giurisprudenza richiamata in precedenza ha
costantemente subordinato la legittimità delle decisioni di revoca al fatto che
esse siano intervenute entro un periodo di “tempo ragionevole”.[61]
Il rispetto di tale condizione risulta, infatti, essenziale ai fini
dell’osservanza del principio della certezza del diritto, individuato sin dalle
prime pronunce in materia quale limite generale al potere di revoca.
La verifica della ragionevolezza della
decisione di revoca sotto il profilo temporale sembra avere invece acquisito,
soprattutto, nella giurisprudenza più recente una sostanziale autonomia
rispetto al principio della tutela del tutela dell’affidamento.[62]
Al riguardo, occorre soprattutto evidenziare
l’orientamento consolidato della Corte di Giustizia, secondo il quale la
decisione di revoca di un provvedimento illegittimo, pur intervenuta in un
termine ragionevole, e quindi conforme al principio della certezza del diritto,
può risultare illegittima se abbia leso il legittimo affidamento del
destinatario dell’atto.[63]
D’altra parte, il passaggio del tempo
costituisce uno degli elementi essenziali di cui tenere conto nell’accertamento
della formazione di legittime aspettative nella conservazione della posizione
derivante da un provvedimento amministrativo, come ribadito dalla Corte in
numerose pronunce.[64]
I criteri di valutazione della ragionevolezza
del lasso di tempo entro il quale è intervenuta la revoca e l’individuazione
del relativo dies a quo non sono,
peraltro, oggetto di un apprezzamento univoco.
Con riguardo al primo profilo, la Corte,
respingendo il suggerimento di fissare, praeter
legem, un preciso termine per la revoca di provvedimenti amministrativi,
analogo a quello di decadenza per l’esercizio dei relativi ricorsi
amministrativi o giurisdizionali,[65]
ha proceduto ad una valutazione caso per caso della ragionevolezza del tempo
trascorso.
A tal fine, i giudici del Lussemburgo hanno
fatto ricorso ad alcuni parametri di carattere essenzialmente oggettivo, quali:
a) la complessità della raccolta e della
ponderazione delle informazioni e degli interessi rilevanti nel procedimento di
riesame del provvedimento, che incidono sui tempi della decisione revocatoria;[66]
b) l’eventuale atteggiamento
ostruzionistico delle parti, quando sia idoneo a determinare almeno in parte il
ritardo nell’adozione dell’atto di ritiro;[67]
c) il fatto che la revoca
sia intervenuta entro un lasso di tempo inferiore al termine previsto per la
presentazione da parte dei destinatari di un reclamo in via amministrativa
contro lo stesso atto;[68]
d) la presenza di un errore manifesto che
non poteva essere ignorato dagli operatori interessati.[69]
Per quanto attiene alla determinazione del dies a quo, la giurisprudenza ritiene
che il periodo ragionevole debba essere accertato avendo riguardo al momento
dell’adozione dell’atto.[70]
Anche sotto questo ultimo profilo emerge con evidenza l’acquisita
differenziazione tra il principio della certezza del diritto e quello del
legittimo affidamento. La Corte di Giustizia, infatti, ha affermato con la
sentenza De Compte che “il momento
determinante per stabilire quando nasce il legittimo affidamento del
destinatario di un atto amministrativo è la notifica dell'atto e non la data
dell'adozione”.[71]
7.3. La tutela del legittimo
affidamento
La tutela del legittimo affidamento dei
destinatari di un provvedimento legislativo o amministrativo costituisce uno
dei principi generali di diritto affermati dalla giurisprudenza comunitaria a
garanzia degli interessi degli individui nell’ordinamento comunitario.[72]
Nel corso della nostra trattazione è stato
più volte rilevato come il principio in questione si sia configurato quale
limite primario all’esplicazione del potere revocatorio delle amministrazioni
comunitarie. In questa sede, appare, pertanto, opportuno procedere ad
un’indagine specifica dei presupposti, dei contenuti e dei mezzi di tutela che
il legittimo affidamento ha acquisito nell’evoluzione della giurisprudenza
relativa alla revoca degli atti amministrativi comunitari.
A)
Presupposti ed oggetto
Le aspettative del singolo nei confronti
dell’amministrazione sono configurabili come legittime quando egli “sia in una
situazione nella quale appare che la condotta dell’amministrazione lo abbia
indotto a concepire ragionevoli aspettative”.[73]
La giurisprudenza sembra, peraltro, avere
definito in maniera più restrittiva e rigorosa i presupposti per la formazione
del legittimo affidamento dei dipendenti delle istituzioni e degli organi
comunitari, il quale sorgerebbe esclusivamente in presenza “di assicurazioni
precise fornite (al dipendente) dall’amministrazione”.[74]
Tale impostazione sembra fondata
sull’affermazione di una presunzione di conoscenza, da parte dei dipendenti,
delle disposizione delle disposizioni dello Statuto del personale applicabili
al caso concreto, presunzione che impedirebbe appunto la formazione di un
legittimo affidamento.[75]
L’oggetto dell’aspettativa consiste nella
stabilità della posizione derivante dall’adozione di un determinato atto
amministrativo, che discende, anzitutto, dall’affidamento nella legittimità
della disciplina provvedimentale, determinato dal comportamento
dell’amministrazione e, in particolare, dalla costante e regolare esecuzione
dell’atto stesso.
Secondo la Corte di Giustizia, l’affidamento
del destinario si fonda proprio sul fatto che “così come nei diritti nazionali
dei diversi Stati membri, un atto amministrativo, anche se irregolare, gode in
diritto comunitario di una presunzione di validità, sino a quando non sia stato
annullato o ritualmente revocato dall’istituzione da cui emana”.[76]
In tal modo, la tradizionale presunzione di legittimità del provvedimento
amministrativo viene a configurarsi non più come un arcaico privilegio
dell’amministrazione, ma, al contrario, come garanzia per l’amministrato.
L’aspettativa meritevole di protezione può,
inoltre, sorgere e essere rafforzata da una prassi amministrativa consolidata,
dalle informazioni fornite dall’amministrazione nel corso del procedimento e
nella fase dell’esecuzione, ovvero da impegni assunti dall’organo cui spetta
l’emanazione e l’eventuale revoca dell’atto.[77]
Nessun dubbio in merito alla sussistenza del
legittimo affidamento sussiste poi, nell’ipotesi in cui l’amministrazione non
abbia proceduto al ritiro del provvedimento nonostante fosse a conoscenza di
cause che ne avrebbero legittimato la caducazione. In tal caso, peraltro, deve
ritenersi che il potere di revoca venga meno per acquiescenza.[78]
Il legittimo affidamento non può invece
trovare la propria fonte in atti o comportamenti dell'amministrazione, posti in
essere successivamente all’emanazione del provvedimento oggetto di riesame, i
quali non siano conformi alla normativa comunitaria primaria o derivata.[79]
Perché l’aspettativa sia meritevole di
protezione occorre, inoltre, che la parte interessata non abbia agito in modo
incompatibile con la formazione di un affidamento legittimo, come nel caso, già
esaminato, dell’allegazione di informazioni false ed incomplete[80]
o di infrazione manifesta della normativa vigente da parte del destinatario del
provvedimento.[81]
L’affidamento deve, altresì, ritenersi
escluso nelle ipotesi in cui l’interessato abbia potuto ragionevolmente
prevedere la modificazione della propria posizione giuridica sulla base di
elementi oggettivi, conosciuti o agevolmente conoscibili.[82]
Dall’esame della giurisprudenza, emergono alcune fattispecie rilevanti al
riguardo:
a)
l’errore manifesto dell’amministrazione risultante dal provvedimento;[83]
b)
l’esistenza di difficoltà di esecuzione del provvedimento, poi
revocato, determinate da dubbi sulla sua legittimità, delle quali il
destinatario sia stato informato dall’autorità amministrativa;[84]
c)
la consapevolezza da parte del destinatario della natura illegittima
dell’atto;
d)
l’espressa qualificazione del provvedimento come revocabile.[85]
Il momento a partire dal quale va valutata la
tutela dell’affidamento decorre, secondo la giurisprudenza dominante, dalla
data in cui l’atto comincia a produrre i suoi effetti. A tal fine, occorre
avere riguardo generalmente non alla data dell’emanazione, bensì a quella della
notifica al destinatario, posto che, ai sensi dell’articolo 254, paragrafo 3,
(ex 191) le decisioni individuali, nel novero delle quali rientrano i
provvedimenti amministrativi, producono effetti, appunto, dal momento della
notifica.[86] Si intende,
in tal modo, garantire un’esigenza di certezza, in quanto solo da tale data l’atto
produce effetti giuridici certi, tali da poter generare un affidamento in
ordine alla sua validità.
Non è stata, invece, accolta dalla Corte di
Giustizia la tesi secondo la quale l’affidamento si formerebbe, ed andrebbe
conseguentemente accertato, addirittura con riguardo al momento di inizio del
procedimento da cui l’atto è scaturito.[87]
B) Strumenti e modalità di tutela
Una volta acquisito, il legittimo affidamento
non può essere sacrificato se non in presenza di un interesse pubblico inderogabile
alla revoca e previo, in ogni caso, un procedimento di ponderazione degli
interessi in gioco da parte dell’amministrazione.[88]
Ove si tratti di caducazione ex tunc di
provvedimenti legittimi attributivi di posizioni di vantaggio, il legittimo
affidamento, come ricordato in precedenza, è considerato prevalente, senza
necessità di tale ponderazione, su qualsiasi interesse pubblico alla revoca.[89]
In particolare, perché la tutela delle
legittime aspettative possa essere derogata, non è generalmente ritenuta sufficiente
la mera affermazione del principio di legalità dell’azione amministrativa, cioè
l’esigenza di ripristinare una situazione conforme al diritto mediante il
ritiro del provvedimento illegittimo. Occorre, invece, la sussistenza, nel caso
concreto, di un interesse che imponga la soluzione del ritiro dell’atto
rispetto alla sua conservazione, mediante la conferma o la sanatoria. La revoca
potrebbe, ad esempio, configurarsi necessaria ove la conservazione del
provvedimento determinasse una ingiustificata disparità di trattamento tra il
suo destinatario e i destinatari di provvedimenti di contenuto analogo.[90]
La decisione di revoca deve, pertanto, recare
nella motivazione, come già ricordato, l’indicazione degli specifici interessi
la cui tutela implica il ritiro dell’atto, nonché le ragioni della prevalenza
degli interessi medesimi sul legittimo affidamento dei destinatari.
Al riguardo, la Corte di giustizia si è
riservata il potere di sindacare sia l’omessa o erronea considerazione delle
aspettative del singolo che gli errori di diritto compiuti dalle
amministrazioni nel giudizio di ponderazione degli interessi.
Nelle pronunce più risalenti, d’altra parte,
si riteneva che al ricorrente spettasse provare non soltanto l’esistenza di un
affidamento legittimo, ma anche le ragioni della prevalenza di quest’ultimo
sugli interessi pubblici posti dall’amministrazione alla base della revoca.
L’attribuzione quasi integrale dell’onere della prova in capo all’amministrato
finiva per rendere particolarmente complessa la tutela giurisdizionale delle
aspettative legittime, consentendo all’amministrazione di giustificare le
decisioni di revoca in base ad un generico bilanciamento di interessi pubblici
e privati.
Tale impostazione rifletteva in sostanza
l’assenza di una separazione logica tra l’accertamento della sussistenza del
legittimo affidamento e la verifica della presenza di altri interessi più
meritevoli di tutela che ne giustifichino il sacrificio.
La giurisprudenza ha mutato radicalmente
indirizzo a partire dalla citata sentenza della Corte nella causa De Compte, dell’aprile 1997, adottando,
come rilevato da autorevole dottrina,[91]
il c.d. “two step analysis approach”.
In
base a tale metodo, che da un lato, riprende e sviluppa alcuni concetti già
elaborati in precedenti pronunce, e, dall’altro, mutua un’impostazione emersa
nella giurisprudenza inglese,[92]
l’analisi della sussistenza del legittimo affidamento viene distinta dalla
verifica della presenza di interessi pubblici prevalenti.
Si
configurano in questo modo due distinti e successivi livelli di analisi, con
riferimento ai quali la Corte di Giustizia ha proceduto a redistribuire gli
oneri della prova tra le parti: sul ricorrente ricade esclusivamente l’onere di
provare che le sue aspettative nel mantenimento della posizione favorevole
derivante dall’atto annullato siano ragionevoli e fondate su basi oggettive;[93]
una volta che ciò sia stato dimostrato, spetterà all’amministrazione convenuta
la prova dell’esistenza di quegli interessi pubblici prevalenti che essa ha
posto alla base della decisione di revoca.
La Corte si è, peraltro, riservata la facoltà
di procedere d’ufficio ad accertamenti con riguardo a entrambe i livelli di
analisi.
8. Conseguenze
dell’annullamento delle decisioni di revoca
L’annullamento delle decisioni di revoca
determina, in linea generale, la caducazione con effetti retroattivi del
provvedimento di ritiro e il conseguente obbligo per l’amministrazione di
procedere alla restitutio in integrum,
anche mediante la ripetizione di somme indebitamente riscosse.
Più complesso è, invece, il riconoscimento di
un diritto del destinatario del provvedimento illegittimamente annullato al
risarcimento dei danni derivanti dalla revoca, dovendo a tal fine sussistere i
presupposti della responsabilità extracontrattuale delle istituzioni
comunitarie di cui all’articolo 288 (ex articolo 215) del trattato CE.[94]
Sarà, quindi, necessario che il ricorrente,
in conformità alla giurisprudenza consolidata in materia, provi che la norma
violata dalla decisione di revoca sia attributiva di diritti agli individui,
che la violazione commessa dall’amministrazione nel caducare l’atto attributivo
di posizioni di vantaggio abbia un carattere grave e manifesto, nonché che
sussista un nesso di causalità tra la revoca e i danni prodotti in capo al
ricorrente medesimo.[95]
9. Considerazioni
conclusive
L’evoluzione dell’istituto della revoca degli
atti amministrativi nell’ordinamento comunitario costituisce un significativo
indicatore dell’avanzamento del processo di costruzione di un diritto
amministrativo europeo.
La disciplina del potere di riesame delle amministrazioni comunitarie è stata, per un verso, definita dalla giurisprudenza essenzialmente in base ai principi affermatisi nei sistemi amministrativi degli Stati membri. Per altro verso, la Corte di Giustizia non si è limitata, alla mera ricognizione “statistica” e alla conseguente adozione dei principi presenti in tutti o quantomeno nella maggioranza degli Stati membri, ma ha applicato, di volta in volta, secondo il metodo della “valutazione comparativa”, le regole che, pur riconosciute soltanto da un numero minoritario di ordinamenti nazionali, sono state da essa ritenute più adeguate alla natura del sistema amministrativo comunitario.
A quest’ultima esigenza si è aggiunta, nella giurisprudenza più recente, una crescente attenzione per la tutela delle posizioni soggettive degli amministrati destinatari dei provvedimenti oggetto di riesame, che ha portato al progressivo superamento della distinzione tra il regime degli atti costitutivi e quello degli atti dichiarativi e all’affinamento degli strumenti di accertamento e di tutela del legittimo affidamento
In tale contesto, la disciplina del potere di revoca delle amministrazioni comunitarie, inizialmente modellata soprattutto sulle figure del rétrait e dell’abrogation proprie dell’ordinamento francese, si è evoluto acquisendo ed adattando, soprattutto dal punto di vista procedimentale, elementi mutuati anche da altri sistemi nazionali. In particolare, l’adozione del “two step analysis approach”, elaborato dalla giurisprudenza inglese, rivela la tendenza al superamento della tradizionale distinzione tra gli ordinamenti di common law e quelli continentali a diritto amministrativo, configurando anzi, come autorevolmente rilevato, una cross fertizilation tra gli ordinamenti in questione.[96]
Anche l’assenza di quelle distinzioni tra diverse tipologie di atti di ritiro, presenti invece nei sistemi nazionali, può essere considerata come indice dell’approccio pragmatico seguito dai giudici comunitari, i quali hanno privilegiato essenzialmente i profili connessi alla concrete esigenze di contemperamento della legalità dell’azione amministrativa con la protezione degli interessi individuali.
Si è così determinata l’affermazione, sia sotto il profilo sostanziale che procedimentale, di una disciplina autonoma e, per certi aspetti, peculiare rispetto a quella delle forme di esplicazione del potere di autotutela negli ordinamenti degli Stati membri.
(dott. Antonio Esposito, Roma) --lancio del 3.5.2003--