IUS SIT
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COMMISSIONE
GIUSTIZIA DELLA CAMERA DEI DEPUTATI
- Intervento del presidente A.I.G.A.
Nazionale Avv. Mario Papa -
Il tema in discussione trova riferimento in due norme: l’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e e delle libertà fondamentali ( ratificata con la L. 848/1955 ) e l’art. 11 della Costituzione Italiana.
Le due norme appaiono speculari e complementari.
--- L’art. 6 della Convenzione stabilisce al primo comma che “ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole”; il mancato rispetto di tale termine, ove sia causa di danni patrimoniali o non patrimoniali, dà diritto all’equa riparazione riconosciuta dall’art. 2 della L. 24 marzo 2001 n. 89.
L’art. 111 della Costituzione italiana impone al legislatore di assicurare una ragionevole durata del processo.
--- La norma sovranazionale e la legge nazionale che le dà attuazione si rivolgono alla persona e le riconoscono un diritto tutelabile per via giudiziaria nei confronti dello Stato; la norma costituzionale, invece, si rivolge al legislatore obbligandolo a conformare la disciplina del processo alla volontà del legislatore costituzionale.
In sintesi, mentre la norma nazionale si riferisce alla durata del processo, quella sovranazionale si riferisce alla fase che lo precede.
Alla luce di quest’ultima considerazione ci si accorge che, se la discussione sulla ragionevole durata del processo deve avere come riferimento entrambi i livelli normativi in questione, occorre allora valutare il problema della durata sia nella fase processuale che nella fase procedimentale o, più propriamente, delle indagini preliminari.
Una simile impostazione metodologica toglie spazio a quanti intendono presentare il problema della ragionevole durata in termini di assoluta contrapposizione a quello delle garanzie difensive, quasi che le due esigenze fossero inversamente proporzionali e richiedessero pertanto la ricerca di un punto di bilanciamento.
La ragionevole durata, infatti, se riferita – come deve essere – anche alla durata delle indagini preliminari rientra essa stessa nel novero delle garanzie difensive.
E’ da qui, dunque, che deve prendere le mosse una seria analisi del problema per verificare se, il nostro sistema processuale, è costruito in maniera di rispettare il principio della ragionevole durata o, per dirla, con la Convenzione Europea, in maniera che all’indagato sia assicurata, entro un termine ragionevole, un’udienza equa e pubblica.
INDAGINI
PRELIMINARI.
Nel ns. sistema il P.M., ricevuta un’informativa di reato, deve, in primo luogo, decidere in quale registro effettuare l’iscrizione (ignoti, fatto non costituente reato, persone da identificare, noti) ma può, in ogni momento (anche in assenza di fatti nuovi) disporne il passaggio da un registro ad un altro, con la conseguenza di far avanzare il termine di durata delle indagini previsto dall’art. 405 c.p.p.
A tale effetto il P.M. può altresì giungere omettendo di disporre immediatamente l’iscrizione (così riservandosela per un successivo momento) oppure, disponendo (pur senza un fatto nuovo) di rubricare, in qualunque momento, un nuovo reato a carico dell’indagato.
Tutto questo consente al P.M. un’ampia ed incontrollabile discrezionalità a tutto discapito del diritto di difesa dell’indagato (il quale dovrebbe potersi difendersi raccogliendo elementi di prova -a mezzo delle proprie investigazioni- già in questa fase) e, soprattutto a discapito del diritto ad avere udienza entro un termine ragionevole.
A fronte di tali distorsioni del sistema l’AIGA ha proposto di ancorare il decorso del termine di durata delle indagini (ed il tempo entro cui deve avvenire la iscrizione nel registro degli indagati) alla comunicazione della notizia di reato precludendo espressamente ogni dilatazione dei tempi per le indagini. L’AIGA ha proposto altresì di prevedere una forte limitazione alla possibilità di operare una riqualificazione del fatto o di effettuare iscrizioni ‘a grappolo’ per ulteriori fattispecie di reato.
Un ulteriore ed incontrollabile discrezionalità si verifica allorchè il P.M., pur essendo spirato il termine di durata per le indagini, non ne dichiara la chiusura (notificando all’indagato l’avviso ex art. 415 bis c.p.p.) o, peggio, ometta di determinarsi (chiedendo l’archiviazione o esercitando l’azione penale) all’esito di tale notificazione o dell’espletamento delle eventuali attività suppletive richieste.
Non esiste, nel ns. sistema, una norma che obblighi il P.M. alla definizione del procedimento. Né a tale esigenza può rispondere la richiesta di avocazione al Procuratore Generale che si limita a verificare eventuali inerzie nel corso delle indagini (ovvero prima della scadenza del termine di durata delle indagini).
In più, niente vieta che il P.M., non solo ometta di determinarsi, ma addirittura continui a svolgere, a termini scaduti, le indagini (con l’unica limitazione derivante dalla inutilizzabilità di eventuali sit per le contestazioni al dibattimento) e niente vieta al PM – che finalmente abbia esercitato l’azione penale - di continuare ad effettuare indagini anche successivamente (anzi tale possibilità è espressamente contemplata dal codice - 419, III c, e 430).
Allorchè l’imputato sarà riuscito ad avere l’udienza (si spera entro quel ragionevole termine imposto dalla Convenzione Europea) il P.M. potrà ancora esercitare la sua motilità atteso che, sia nell’udienza preliminare ( 423, I comma: “fatto diverso”, II comma:“fatto nuovo”) sia nel dibattimento ( 516: “fatto diverso”, 517 “reato concorrente”, 518 “fatto nuovo risultante dal dibattimento”) potrà pur sempre modificare la qualificazione giuridica del fatto o procedere a nuove contestazioni.
In questo caso, ancor più che per le modifiche riguardanti la iscrizione nel registro degli indagati, l’AIGA ritiene che l’ imputazione non debba poter subire modificazioni: in un sistema accusatorio il P.M. deve assumersi il rischio che, portando a dibattimento, in luogo di una tesi ponderata, una tesi oltranzista questa possa venire respinta senza possibilità di aggiusti.
Anzi, l’AIGA propone che, in un’ottica di responsabilizzazione e di razionale gestione dell’Ufficio Inquirente, sia introdotto nel ns. sistema il principio della soccombenza alle spese (già in vigore in Germania) in modo da spingere il P.M. a valutare se sussistano concreti elementi per poter sostenere l’accusa in dibattimento. La proposta è tutt’altro che peregrina e comincia ad ottenere qualche timido sostegno in giurisprudenza (il GM del Tribunale di Locri ha rimesso gli atti alla Consulta, per lesione dell’art. 3 della Costituzione, con riguardo ad un decreto di citazione a giudizio relativo a fattispecie di reato per la quale era maturata la prescrizione prima dell’esercizio dell’azione penale: al cospetto di tale situazione è apparso ingiusto far gravare sull’imputato le spese per una difesa obbligatoria ).
Al fine di ben individuare i casi in cui l’imputazione non meriti una verifica dibattimentale, l’AIGA ha proposto di rafforzare l’esame - filtro del Gup obbligandolo ad una motivazione non solo quando emetta sentenza di proscioglimento ma anche quando decida per il rinvio a giudizio.
Qualsiasi discorso, in questo ambito, diventa di difficile svolgimento fino a quando il principio del ‘giusto processo’, introdotto dal novellato art. 111 Cost., non troverà concreta attuazione.
Molti, infatti, ritengono che il rafforzamento delle garanzie difensive dettate dal principio del contraddittorio per la formazione della prova, avendo comportato un allungamento dei tempi processuali, impongano un recupero dei tempi anche a costo del sacrificio di alcune garanzie apparenti che si traducono in formalismi non più giustificabili in un sistema accusatorio. Tali interventi potrebbero riguardare:
1) il sistema delle notificazioni;
2) i problemi connessi alla dichiarazione di contumacia
3) il regime delle nullità e l’accertamento della competenza
4) la disciplina degli impedimenti dei difensori e degli imputati
5) il sistema delle impugnazioni ( soprattutto nella fase incidentale delle cautele)
6) la esecutività delle sentenze al loro passaggio in giudicato
7) il regime della prescrizione
8) la rinnovazione dell’istruttoria dibattimentale a seguito del mutamento della persona fisica del giudice
9) l’effetto deflattivo dei riti alternativi e dei filtri conciliativi (previsti innanzi al GdP)
10) la eventuale necessità di ulteriori depenalizzazioni e la esigenze di una riserva di codice
11) la possibilità, pur mantenendo inalterato il principio dell’obbligatorietà, di una indicazione di priorità nell’esercizio dell’azione penale (cosa ormai possibile ex art. 226 DLgs 51/98).
12) La previsione della sentenza per irrilevanza del fatto (sul modello di quanto previsto innanzi al Tribunale dei Minorenni).
Il dibattuito su tutti questi temi è in corso da tempo e rimane pressochè impossibile tentarne in questa sede una esauriente trattazione.
Ritengo opportuno, però, precisare che l’AIGA avversa ogni proposta tesa ad allungare i termini di prescrizione o a limitare il diritto di impugnazione della difesa. Quest’ultima possibilità appare semmai auspicabile per il P.M. che, non dovendo dar conto del proprio operato, propone, spesso troppo disinvoltamente, improvvide impugnazioni, capaci di innescare un percorso intorno al quale vengono sacrificate, ingiustificatamente, ingenti risorse della macchina giudiziaria. (un P.M. che si vede rigettare, per assenza di indizi colpevolezza, una richiesta di misura cautelare, può coltivare entrambi i gradi di impugnazione innanzi al Tribunale del Riesame ed alla Cassazione e può, anche in assenza di sviluppi investigativi, riproporre lo stesso quadro indiziario – già bocciato in tutti i gradi incidentali – ripercorrendoli nella fase di merito, costringendo, con la propria ostinazione, 18 giudici e 3 procuratori generali ad esprimere una pronuncia).
Altri interventi, in materia di impugnazione, potrebbero riguardare il passaggio di alcune competenze dalla S.C. alla Corte di Appello (per es. in materia di ricorsi avverso decreti di archiviazione od avverso sentenza di patteggiamento).
Non va esclusa, poi, una riflessione sull’opportunità di mantenere una presenza obbligatoria del rappresentante della Procura nelle udienze innanzi al Gup ed in quelle pubbliche innanzi alla Corte di Appello e di Cassazione.
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Ad ogni modo, da un punto di vista politico, piuttosto che entrare nel dibattito che si è sviluppato intorno agli interventi riguardanti gli istituti appena accennati appare certamente più opportuno tentare di individuare altri campi ove occorrerebbe intervenire allo scopo di recuperare efficienza e efficacia della macchina giudiziaria.
Nessuna delle modifiche afferenti ciascuno dei settori qui indicati potrebbe mai ottenere un apprezzabile effetto sul sistema se, preventivamente, non si pone mano ad un serio intervento di miglioramento della disciplina delle udienze e, in generale, dell’organizzazione dell’attività giurisdizionale.
Tale intervento presuppone indubbiamente un ammodernamento della macchina giudiziaria che è di impossibile attuazione senza un concreto investimento di risorse economiche per informatizzare gli uffici, istituire l’ufficio del giudice, adeguare le strutture, aggiornare e motivare il personale amministrativo.
Ma richiede, indipendentemente da ciò, anche una maggiore professionalità e capacità (organizzativa) di tutti i soggetti della giurisdizione, in primis, dei magistrati. E’ innegabile, infatti, che molti miglioramenti si potrebbero ottenere, già allo stato attuale, con una migliore organizzazione del lavoro in modo da evitare enormi dispersioni di tempo e di energie.
[ Quanto tempo potrebbe essere recuperato se i fascicoli provenienti dalla Procura fossero ordinati secondo un preciso foliario, se le notifiche fossero controllate preventivamente all’udienza, se i testimoni fossero preavvertiti del differimento del processo, se le udienze fossero fissate ad un orario almeno scaglionato e non di rito].
La proposta dell’AIGA di estendere l’udienza preliminare a tutti i reati di competenza del Tribunale in modo da escluderla solo per i reati di competenza del Giudice di Pace, articolando il sistema su due soli binari, oltre a semplificare i moduli della macchina processuale, con indubbi effetti deflattivi, verrebbe incontro alle esigenze di maggiore efficienza degli uffici dal momento che la composizione del fascicolo dibattimentale da parte del GUP (in contraddittorio tra le parti) consentirebbe di scremare ogni possibile imperfezione e di avviare, quindi, il dibattimento ‘a colpo sicuro’.
Da un punto di vista processuale, poi, si riuscirebbe a sgravare il giudice del dibattimento da tutti i riti alternativi in modo da concentrarlo sull’esclusivo modello accusatorio.
Come è dato rilevare, i temi sopra indicati ed intorno ai quali sembra ruotare il dibattito, non esauriscono il campo di indagine necessario per individuare l’ambito dei possibili interventi, capaci di garantire una ragionevole durata del processo, e molto più esteso dovrà essere il ventaglio di riforme se si vuole veramente recuperare, in nome dell’efficienza, un tempo ragionevole per le definizione di un processo penale.
Roma , 10 aprile 2003
Avv. Mario Papa
Presidente A.I.G.A. Nazionale