 |
Legittimazione processuale e rappresentanza in giudizio
nella
scuola dell’autonomia.
di
Avv. Filippo Cifarelli
La mutata
configurazione giuridica assunta dagli istituti scolastici, per effetto della
disciplina introdotta dall’art 21 della legge n.59 del 15/03/97 e dalle fonti ad esso collegate (dlgs 58/98, dpr 275/99 , dlgs 65/01,
dpr 347/02 ), ha comportato, inizialmente,
situazioni di incertezza che dal mondo
della scuola si sono, di riflesso, riversate anche in quello della giustizia.
Le problematiche
che i Dirigenti scolastici da un lato e gli operatori del diritto -e primi tra questi
gli avvocati- dall’altro, si sono trovati a fronteggiare, sono sostanzialmente
riconducibili a due aspetti , diversi ma tra loro complementari .
In primo
luogo si deve verificare se la profonda riforma del sistema scolastico, in
particolare l’autonomia e la personalità giuridica acquisita
dagli istituti scolastici, abbia fatto sì che il soggetto passivamente legittimato sia individuabile nel singolo
istituto e non più nel Ministero dell’Istruzione.
In secondo
luogo è necessario chiarire se, in
virtù della conseguita autonomia, ai Dirigenti scolastici sia consentito provvedere
autonomamente alla nomina di un difensore di fiducia del libero foro, in caso
di controversia in cui sia convenuto l’istituto, o se, viceversa, permanga
il patrocinio obbligatorio dell’ Avvocatura dello Stato.
La soluzione
a tali due quesiti non appare un esercizio di stile o un contributo alla soluzione
di un caso di scuola. Basti pensare, infatti, alla notevole mole di contenzioso
avente ad oggetto il risarcimento dei danni derivati da infortuni a studenti
, per cogliere la rilevanza del problema in questione . Allo stato,
la ricerca di una soluzione sembrerebbe essere resa più difficile dalla mancanza di soluzioni
ermeneutiche da parte della Giurisprudenza,
data la novità del dato normativo .
Come
spesso accade, però, la soluzione
a problemi nuovi -o che come tali appaiono- va ricercata
guardando al passato.
L‘acquisto
della personalità giuridica da parte degli Istituti scolastici, infatti, non
è prerogativa o conseguenza esclusiva della normativa sull’autonomia. Già
prima delle summenzionate innovazioni legislative in materia di autonomia
scolastica, molti istituti (in particolare
quelli professionali , ma non solo) apparivano dotati di personalità giuridica
. Su tali situazioni la Giurisprudenza aveva avuto modo di esprimersi, stratificarsi
e consolidarsi in un univoco orientamento .
Partendo
dall’assunto che il personale docente rimane sempre e comunque personale dello
Stato e che, quindi, in virtù del rapporto organico sussistente, le conseguenze
dei comportamenti dei docenti devono essere in ogni caso riferite allo Stato,
la Suprema Corte ha costantemente affermato la legittimazione passiva
del Ministero della pubblica istruzione ( oggi MIUR ) negando quella dell’
istituto presso il quale il docente rende la propria prestazione. Così, tra
tante, Cass. Civ. Sez. III del 7/11/2000 , in cui si legge :
"l’amministrazione
scolastica è direttamente responsabile, in virtù del rapporto di collegamento
organico che lega ad essa il personale dipendente, del danno che sia cagionato
al minore nell’ambito dell’istituto scolastico e durante il periodo in cui
deve ritenersi affidato alla responsabilità dell’insegnante; ne consegue che
nel relativo giudizio per il risarcimento del danno, sussiste la legittimazione
passiva del Ministero della Pubblica istruzione. Nè assume alcuna rilevanza
la circostanza che l’infortunio si sia verificato all’interno di un Istituto
dotato di personalità giuridica e di autonomia nel suo funzionamento. In precedenza tale principio
era stato enunciato con altrettanta chiarezza in altri pronunciamenti : "nel
caso di danni subiti da un allievo e ascrivibili al personale docente, legittimato
passivo nel giudizio di risarcimento è il Ministero dell’ istruzione e non
l’Istituto [così Cass.Civ. Sez. III 07/10/97 n.9742; cfr anche Cass. Sez.Un.
6/12/91 n.13169] .
La stessa
Avvocatura Generale dello Stato è stata convinta assertrice della soluzione
desunta dagli esaminati orientamenti giurisprudenziali. Infatti, proprio l’Avvocatura,
con le note del 5/02/2001 e con la circolare del 26/09/02 n.46 , ha fornito,
nel senso che precede, precise indicazioni alle Avvocature distrettuali e
allo stesso MIUR .
Dalla
soluzione fornita al primo dei due problemi considerati, discende, come logica
conseguenza, la soluzione del secondo .
Dalla
legittimazione passiva del MIUR deriverebbe, come inevitabile conseguenza,
la obbligatorietà del patrocinio della Avvocatura dello Stato,
ex art.1 R.D 1611/1933 . Nella citata circolare 46/2002 la stessa Avvocatura,
al termine di rapido ma esauriente excursus esegetico, ribadisce, richiamati
gli artt. 5 I co e 43 III e IV co RD 1611/33, che "caratteri fondamentali
e inderogabili del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato sono quelli dell’organicità
ed esclusività , consistenti, rispettivamente, nello stabilirsi
col rapporto di patrocinio di un rapporto di medesimezza organica col
soggetto patrocinato, sicché nell’ambito di tale rapporto il soggetto patrocinato
è rappresentato per ogni profilo, senza necessità di specifico mandato,
dalla Avvocatura dello Stato , e nella impossibilità di affidare
il proprio patrocinio a legale diverso dall’Avvocatura dello Stato o di affiancare
all’Avvocatura dello Stato altro legale "
In merito,
la Giurisprudenza -ordinaria, amministrativa e contabile- ha circoscritto
ad un ambito residuale la possibilità delle amministrazioni e degli enti sottoposti
a patrocinio obbligatorio, di ricorrere all’assistenza e alla difesa di un
avvocato del libero foro. Tale possibilità
si concretizza nella sussistenza di ragioni "assolutamente eccezionali"
da esporsi in una apposita e motivata delibera da sottoporre agli organi di
vigilanza (così Cass. Civ. Sez. I 26/01/01 n.1086 ). Anche la magistratura
contabile ha ritenuto "legittima la spesa erogata
per il pagamento dell’onorario di un avvocato libero professionista solo qualora
siano esposte adeguate ragioni a giustificazione della determinazione
di non avvalersi dell’avvocatura dello Stato " (Corte Conti, Sez. Contr. , 06/04/84 , n.1432) .
Al di
fuori di tali ipotesi, spettando il patrocinio, ope legis, all’Avvocatura,
la decisione di avvalersi di un avvocato del libero foro risulterebbe produttiva
di gravi conseguenze e fonte di serie responsabilità per il Dirigente scolastico che la abbia adottata.
Inevitabile conseguenza della inosservanza delle norme sul patrocinio
obbligatorio sarebbe, infatti, la nullità degli atti (sia processuali, che ante causam - si pensi alla conciliazione in materia di controversie
di lavoro) adottati , con le possibili
eventuali decadenze, preclusioni e/o pregiudizi , anche di tipo processuale
(inammissibilità e nullità della costituzione in giudizio), che potrebbero
verificarsi . Inoltre, la spesa sostenuta per il pagamento degli onorari
rappresenta ex se un’ipotesi di danno erariale di cui il Dirigente sarebbe
chiamato a rispondere in uno con le situazioni sopra rappresentate.
In conclusione,
individuate le risposte alle due problematiche sopra evidenziate , resta da
chiedersi se da esse scaturiscano particolari indicazioni pratico-operative
o "avvertenze" per gli addetti ai lavori.
Per
quanto concerne la specifica ipotesi dei giudizi di tipo risarcitorio, per
infortuni patiti dagli alunni , quindi , se per i Dirigenti appare sicuramente
illegittima e inopportuna l’assunzione di un ruolo attivo nella gestione
della controversia attraverso la nomina di un difensore del libero foro, per
gli avvocati della parte attrice si
impone una particolare attenzione in
sede di individuazione del soggetto legittimato e del luogo della notifica
(di
frequente effettuata al Dirigente scolastico presso
la sede dell’istituto, piuttosto che presso l’Avvocatura
distrettuale ).
Al di là di queste modeste ed ovvie indicazioni, è possibile, quindi, constatare che , per quanto afferisce al mondo della giustizia, nulla (o quasi) è cambiato nella scuola dell’autonomia .
(Avv. Filippo Cifarelli - Foro
di Napoli, 27.06.03)