Lo straniero di fronte all’esecuzione del provvedimento amministrativo di espulsione:

principi costituzionali e discutibili scelte legislative

 

di Elisa Zambelli *
(20 febbraio 2005)

 

1. L’istituto dell’accompagnamento coattivo alla frontiera dello straniero espulso - ancor prima che dalla legge n. 189 del 2002, che l’ha reso l’ordinaria modalità esecutiva dei provvedimenti di espulsione amministrativa [1] - era stato compiutamente introdotto nel nostro ordinamento già con il d. lgs. n. 286/98. Il legislatore del 1998, mosso dalla convinzione che l’intimazione del questore ad abbandonare il territorio nazionale [2] non garantisse l’effettivo ed immediato allontanamento dal territorio nazionale dello straniero espulso, e intendendo scongiurare il pericolo che quest’ultimo – lungi dall’ottemperare all’intimazione del questore – continuasse a risiedere clandestinamente in Italia, aveva ritenuto opportuno intensificare il ricorso all’istituto dell’accompagnamento alla frontiera quale strumento di immediata esecuzione dei provvedimenti di espulsione amministrativa [3] . Attribuita primaria (se non esclusiva) rilevanza alla esigenza di dotare l’ordinamento di un efficace strumento di contrasto della immigrazione clandestina e irregolare, e individuato nell’accompagnamento coattivo tale strumento, il legislatore aveva tuttavia omesso di prendere in considerazione il fatto che accompagnare coattivamente alla frontiera uno straniero espulso significa non soltanto arginare le dimensioni del fenomeno dell’immigrazione irregolare, ma innanzitutto comprimere la libertà personale di un individuo in forza di un atto amministrativo adottato dall’autorità di pubblica sicurezza. In breve, era stata delineata una disciplina delle espulsioni amministrative che ruotava attorno alla immediata esecutività dei provvedimenti di espulsione ed alla traduzione coattiva alla frontiera dello straniero quale (conseguente) modalità esecutiva delle espulsioni stesse, senza prevedere un procedimento di convalida giurisdizionale del provvedimento di accompagnamento coattivo [4] .

 

2. Chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell’art. 13, commi 4, 5 e 6 del d. lgs. n. 286/98, in riferimento all’art. 13 Cost., commi 2 e 3 [5] , con la sentenza n. 105/2001 [6] la Corte Costituzionale chiariva che l’accompagnamento coattivo “inerisce alla materia regolata dall’art. 13 Cost., in quanto presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica, per costante giurisprudenza costituzionale, le restrizioni della libertà personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libertà di circolazione” [7] . Precisato che “per quanto gli interessi pubblici incidenti sulla materia della immigrazione siano molteplici e per quanto possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani”, la Corte Costituzionale lasciava chiaramente intendere che le procedure per l’espulsione degli stranieri non potevano “prendere scorciatoie, nel fare i conti con i principi e le regole della Costituzione sulla protezione della libertà personale” [8] .

Il giudice costituzionale “si limitava” tuttavia, attraverso una sentenza interpretativa di rigetto, a valutare la legittimità costituzionale della disciplina dell’accompagnamento coattivo delineata dall’art. 13 del d. lgs. n. 286/98 in riferimento alla sola ipotesi in cui uno straniero espulso, e raggiunto da un provvedimento di accompagnamento coattivo, venisse anche trattenuto in un centro di permanenza temporanea. Circoscritto in questo modo l’oggetto del proprio sindacato, la Corte dichiarava infondata la questione di legittimità, situando all’interno del procedimento di convalida del provvedimento di trattenimento dello straniero quella convalida del provvedimento di accompagnamento coattivo che il testo unico non contemplava. Più precisamente, la Corte riteneva che il giudice chiamato dall’art. 14 a convalidare il provvedimento di trattenimento dello straniero nel centro di permanenza temporanea dovesse necessariamente rendere oggetto del proprio sindacato giurisdizionale non il solo provvedimento di trattenimento adottato dal questore nei casi di cui all’art. 13, 3 co. o 14, 1 co., ma anche – preliminarmente – il decreto di espulsione ed il provvedimento con il quale ne era stata disposta l’immediata esecuzione attraverso accompagnamento alla frontiera: soltanto la legittimità di tali atti permetteva la giudice di convalidare, in quanto in sé legittimo, il provvedimento di trattenimento.

 

3. Al fine di mettere l’art. 13 del testo unico al riparo da una possibile declaratoria di illegittimità costituzionale, dopo l’intervento della Corte sopra richiamato il legislatore, ricorrendo alla decretazione d’urgenza [9] , introduceva una nuova disposizione, vale a dire il comma 5 bis dell’art. 13 del d.lgs. n.286/98. Si stabiliva così che anche il provvedimento con il quale il questore disponeva l’accompagnamento coattivo alla frontiera dello straniero espulso dovesse essere in ogni caso convalidato dall’autorità giudiziaria (il questore era tenuto a comunicarlo entro 48 ore dalla sua adozione al tribunale in composizione monocratica il quale, “verificata la sussistenza dei requisiti”, provvedeva a convalidarlo entro le 48 ore successive). Il provvedimento di accompagnamento, che espressamente era dichiarato “immediatamente esecutivo”, poteva in ogni caso essere portato ad esecuzione anche prima dell’inizio (o in pendenza) del giudizio di convalida.

Il legislatore, attraverso l’introduzione del comma 5 bis, aveva inteso “fornire le garanzie previste dall’articolo 13 della Costituzione agli stranieri per i quali sia stato disposto l’accompagnamento alla frontiera” [10]

, ritenendo di supplire a quella carenza di garanzie della libertà personale dello straniero espulso che la Corte con la sentenza n. 105/2001 aveva chiaramente, ancorché incidentalmente, denunciato.  In realtà, il legislatore mostrava di non aver affatto metabolizzato il principio che pure era stato espresso dal giudice costituzionale nella sentenza n. 105/2001: quello per il quale “le garanzie della libertà non possono essere sottoposte a bilanciamento o a valutazioni di ragionevolezza: la riserva di giurisdizione non è un principio in grado di convivere problematicamente con altri, è una regola che può essere solo rispettata o violata” [11] .

Un procedimento di convalida del provvedimento di accompagnamento era stato certamente inserito nelle trame della disciplina delineata dall’art. 13, senza tuttavia che si rinunciasse alla immediata esecutività dei provvedimenti di espulsione: cosicché era del tutto possibile che lo straniero raggiunto da provvedimento di espulsione fosse coattivamente accompagnato alla frontiera prima che il giudice ordinario avesse potuto materialmente procedere alla convalida del provvedimento di accompagnamento [12]

.

Una disciplina così congegnata impediva, in primo luogo, l’effettivo esercizio del diritto di difesa allo straniero che, se espulso prima del giudizio di convalida, non poteva essere personalmente ascoltato dal giudice chiamato a valutare la legittimità del provvedimento di accompagnamento coattivo. Esclusa la audizione personale dello straniero, il comma 5 bis non prevedeva nemmeno la necessaria presenza, nel corso del giudizio di convalida, di un suo difensore. Nulla era previsto, infine, in ordine alla possibilità di impugnare la decisione del giudice della convalida.

 

4. Oltre a ciò, a rendere illegittima la disciplina dettata dal comma 5 bis contribuiva una chiara violazione dell’art. 13, 3 co. Cost., in quanto ove, ad allontanamento già eseguito, la convalida fosse stata negata (o non fosse intervenuta nei termini), il provvedimento di accompagnamento coattivo non avrebbe potuto restare “privo di ogni effetto”. In assenza di una chiara indicazione legislativa in tal senso, la mancata convalida del provvedimento di accompagnamento non comportava l’annullamento, né la sospensione dell’efficacia del provvedimento di espulsione. Il provvedimento espulsivo poteva quindi continuare a produrre i propri effetti, primo fra tutti il divieto di reingresso in Italia: effetti che sarebbe stato possibile far venir meno solo esperendo vittoriosamente il ricorso avverso il provvedimento di espulsione, ex art. 13, 8 co. [13] . Il provvedimento di accompagnamento, quindi, lungi dall’essere “provvisorio”, comportava effetti irreversibili [14] – cosicché la sua convalida si risolveva in un mero controllo cartolare improduttivo di effetti ed inidoneo a garantire la libertà personale dello straniero dall’errore (o dall’abuso) amministrativo.

A ben vedere, la previsione di cui al comma 5 bis dell’art. 13 era illegittima, in riferimento all’art. 13, 3 co. Cost., non tanto per il fatto che essa situava (o permetteva di situare) il controllo giurisdizionale del provvedimento di accompagnamento dopo l’esecuzione del provvedimento stesso: isolato tale aspetto, il comma 5 bis era una corretta applicazione dell’art. 13, 3 co. Cost., poiché “ogni convalida giurisdizionale presuppone un provvedimento pienamente esecutivo” [15]

. La illegittimità derivava piuttosto dal fatto che il comma 5 bis, inserito nel sistema delineato dall’art. 13 del d. lgs. n. 286/98, privava il provvedimento di accompagnamento del carattere della provvisorietà, dotandolo viceversa di quello della irreversibilità. Occorreva dunque, come è stato rilevato, “interrogarsi sulla legittimità stessa del modello della convalida giurisdizionale di un provvedimento esecutorio” [16] che non poteva che portare alla violazione dell’art. 13, 3 co. Cost. ed all’illegittima compressione del diritto di difesa dello straniero.

 

5. Lungi dall’interrogarsi sulla legittimità di tale modello, tuttavia, con la legge n. 189/2002 il legislatore provvedeva a confermare e a generalizzare i presupposti sui quali esso si fondava, vale a dire la immediata esecutività del provvedimento di espulsione e la sua immediata esecuzione coattiva mediante accompagnamento alla frontiera, prevedendo che l’espulsione amministrativa dovesse essere disposta “in ogni caso con decreto motivato immediatamente esecutivo” [17] , ed eseguita “sempre dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica” [18] . Chiaramente intenzionato a non frapporre alcun intervallo temporale tra l’emanazione del provvedimento di espulsione e la sua esecuzione, salva soltanto la possibilità di un trattenimento dello straniero espulso all’interno di un c.p.t., il legislatore non  modificava il comma 5 bis: pur dopo l’intervento della legge n. 189/2002, dunque, continuava ad essere possibile che la convalida del provvedimento di accompagnamento intervenisse ad allontanamento già avvenuto.

Un simile modello rispondeva alla volontà di far fronte ad esigenze di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza nazionale. Si trattava tuttavia, come già nel 2001, di stabilire se tali esigenze certamente sottese alla disciplina delle espulsioni potessero rendere tollerabile e giustificata, in un ordinamento democratico, la violazione di diritti fondamentali dello straniero espulso. La Corte Costituzionale con la sentenza n. 222/2004 ribadiva che nella disciplina delle espulsioni - sulla quale certamente “si riflettono le ansie e le paure alimentate da processi migratori che il nostro paese stenta a governare” [19]

e che il legislatore è chiamato a strutturare nella maniera che, insindacabilmente, ritiene più opportuna - devono comunque “realizzarsi i principi della tutela giurisdizionale”. Il comma 5 bis dell’art. 13 del d. lgs. n. 286/98 era pertanto dichiarato illegittimo, nella parte in cui non prevedeva che il giudizio di convalida dovesse “svolgersi in contraddittorio prima dell’esecuzione del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, con le garanzie della difesa” - per violazione dell’art. 13, 3 co. Cost., e del “diritto di difesa dello straniero nel suo nucleo incomprimibile”.

 

6. Nuovamente obbligato ad intervenire, il legislatore ha fatto ricorso per una volta ancora alla decretazione d’urgenza, rimodellando la disciplina della convalida dell’accompagnamento alla frontiera con il d.l. 14 settembre 2004, n. 241, convertito con modificazioni nella legge 12 novembre 2004, n. 271 [20] . Ai sensi del novellato comma 5 bis dell’art. 13, il questore, adottato il provvedimento di accompagnamento coattivo, lo comunica, entro 48 ore, all’autorità giudiziaria, la quale deve provvedere a convalidarlo entro le 48 ore successive, in camera di consiglio, “con la partecipazione necessaria di un difensore tempestivamente avvertito” ed alla presenza dello straniero, “anch’esso tempestivamente informato e condotto nel luogo in cui il giudice tiene l’udienza”. L’esecuzione del provvedimento “è sospesa fino alla decisione sulla convalida”. Concessa la convalida, esso “diventa esecutivo”; esso viceversa “perde ogni effetto” nel caso in cui la convalida non sia concessa, o non intervenga nei termini. Contro il decreto di convalida, infine, è proponibile ricorso in Cassazione, il quale tuttavia non sospende l’esecuzione del provvedimento.

I profili di illegittimità della precedente disciplina sono stati così eliminati. Quanto alla compressione del diritto di difesa dello straniero, essa non è più ravvisabile [21]

. La previsione della sospensione della esecuzione del provvedimento in pendenza del giudizio di convalida e della perdita di ogni suo effetto in caso di mancata o negata convalida hanno d’altro canto ovviato alla violazione dell’art. 13. 3 co. Cost., quanto meno in riferimento al mancato rispetto della riserva di giurisdizione nella sua accezione piena.

 

7. Su di un altro terreno, non ha mancato di suscitare perplessità la decisione di affidare il giudizio di convalida non al tribunale in composizione monocratica, ma al giudice di pace [22] , perplessità che si aggiungono a quelle suscitate dalla previsione di cui al comma 5 ter dell’art. 13, a norma del quale “(…) le questure forniscono al giudice di pace, nei limiti delle risorse disponibili, il supporto occorrente e la disponibilità di un locale idoneo” [23] . A tal proposito, è innegabile che può apparire poco opportuna la scelta di affidare una competenza nuova in materia di immigrazione al giudice di pace, “abituato ad occuparsi di materie molto diverse” e quindi forse obiettivamente non preparato a “comprendere e decifrare una disciplina tanto complessa e densa di dubbi interpretativi” [24] quale il diritto degli stranieri. Cosicché è auspicabile che il giudice di pace, possa e voglia fare tesoro di una elaborazione legislativa, giurisprudenziale e dottrinale sul tema iniziata nel 1998, realizzando in sede di convalida del provvedimento di accompagnamento, “un controllo giurisdizionale pieno, e non un riscontro meramente esteriore, quale si avrebbe se il giudice della convalida potesse limitarsi ad accertare l’esistenza di un provvedimento di espulsione purchessia”, rifiutando la convalida “tanto nel caso in cui un provvedimento di espulsione (…) manchi del tutto, tanto in quello in cui tale provvedimento, ancorché esistente, sia stato adottato al di fuori delle condizioni previste dalla legge” [25] . Il nuovo procedimento di convalida, in altre parole, può rappresentare un reale strumento di garanzia della libertà personale e del diritto di difesa dello straniero espulso soltanto ove il giudice di pace renda oggetto del proprio sindacato non il mero provvedimento di accompagnamento in quanto tale, ma il provvedimento di accompagnamento in quanto strumento di esecuzione di un provvedimento di espulsione: rifiutando la convalida [26] in tutte le ipotesi in cui essa comporterebbe la esecuzione immediata e coattiva di un provvedimento di espulsione illegittimo.

 

8. In realtà, se decisiva è la responsabilità del giudice di pace ai fini dell’effettivo adeguamento al dettato costituzionale della disciplina dell’accompagnamento alla frontiera, certo va anche rilevato che esso è chiamato a muoversi all’interno di una normativa (già complessa) che è divenuta, a seguito delle affrettate modifiche introdotte con il d.l. n. 241, del tutto oscura e lacunosa.

In primo luogo, il legislatore non si è preoccupato di disciplinare compiutamente la condizione dello straniero espulso con decreto di espulsione immediatamente esecutivo, e raggiunto da provvedimento di accompagnamento non convalidato. Ai sensi del novellato comma 5 bis, la negata/mancata convalida fa perdere a tale provvedimento “ogni effetto”: ciò certamente significa  che lo straniero non può essere coattivamente allontanato. Ma significa pure che egli può (e cioè ha titolo per) restare in Italia, almeno per il tempo necessario ad esperire il ricorso avverso il decreto di espulsione, ex art. 13, 8 co. [27]

? O, addirittura, che egli non deve nemmeno agire avverso il provvedimento di espulsione, che deve intendersi implicitamente caducato [28] ? A ben vedere, si potrebbe ritenere che egli sia tenuto ad allontanarsi spontaneamente dal territorio italiano poiché, in effetti, in assenza di contrarie indicazioni della legge sul punto, pare innegabile che, pur dopo la mancata/negata convalida del provvedimento di accompagnamento, il provvedimento di espulsione “immediatamente esecutivo” continua a produrre i propri effetti. Ma basta considerare che la mancata convalida del provvedimento di accompagnamento è determinata, per lo più, come si è già sottolineato, dalla illegittimità del relativo provvedimento di espulsione. Sarebbe di fatto irragionevole ritenere, esemplificando, che una donna incinta e tuttavia raggiunta da provvedimento di espulsione, dopo aver sentito un giudice pronunciarsi circa la illegittimità del provvedimento di accompagnamento (illegittimità derivante dalla illegittimità del decreto di espulsione, adottato in  violazione del divieto di espulsione di cui all’art. 19 del d. lgs. n. 286), fosse tenuta ad allontanarsi dall’Italia, dando spontaneamente esecuzione ad un provvedimento di espulsione la cui illegittimità è già emersa, seppur incidentalmente, in sede giurisdizionale – restando libera di agire avverso tale provvedimento ai sensi dell’art. 13, 8 co. soltanto dall’estero, ad espulsione già avvenuta e senza poter prendere parte personalmente al giudizio, con grave pregiudizio del proprio diritto di difesa [29] .

Pare allora inevitabile ritenere che lo straniero espulso ma non coattivamente allontanabile debba poter restare in Italia, almeno per il tempo che gli è concesso per esperire il ricorso avverso il provvedimento di espulsione. La legge, tuttavia, non dice nulla in proposito, ed è facile constatare che, all’interno di una disciplina che contempla soltanto l’ipotesi dello straniero espulso ed immediatamente allontanato dal territorio nazionale, la figura dello straniero espulso ma non coattivamente espellibile e quindi legittimato (seppur momentaneamente) a restare in Italia non trova “collocazione”. Qual è, dunque, lo status giuridico di quest’ultimo? L’immediata esecutività del provvedimento di espulsione che l’ha colpito deve ritenersi automaticamente sospesa? O, come pare preferibile ritenere, l’esecutività va sospesa con provvedimento dell’autorità giudiziaria [30]

? E, venuta meno l’immediata esecutività del provvedimento espulsivo, a quale titolo lo straniero resta in Italia?

 

9. Il legislatore non ha dato risposta a tali interrogativi. Certamente ha introdotto l’istituto della convalida del provvedimento di accompagnamento, ma non si è affatto preoccupato di inserirlo sistematicamente all’interno della normativa dedicata alle espulsioni. Cosicché si ha la netta sensazione che tale normativa sia incompiuta, e che la sua incompiutezza finisca per rendere del tutto precaria la condizione dello straniero dello straniero espulso, ma non coattivamente allontanabile. Sarebbe stato sufficiente configurare, per il caso di negata convalida [31] , un collegamento tra il giudizio di convalida ex art. 13, comma 5 bis ed il ricorso avverso il provvedimento di espulsione ex art. 13, comma 8, atteso del resto il fatto che, oggi, essi sono entrambi divenuti di competenza del giudice di pace. Si sarebbe così potuto far automaticamente conseguire  alla denegata convalida un immediato giudizio avente ad oggetto il provvedimento di espulsione,  previa sospensione cautelare dell’immediata esecutività del provvedimento stesso da parte del giudice di pace [32] . Nel silenzio della legge, non potranno che essere i questori e i giudici di pace a promuovere (o ad impedire) una simile “lettura” del giudizio di convalida, delle conseguenze e del suo esito [33] !

Il legislatore, del resto, sollecitato ad intervenire dalle sentenze del luglio del 2004, non ha nemmeno provveduto a colmare lacune, incongruenze e difficoltà applicative della normativa delle espulsioni amministrative emerse ormai da tempo, prima fra tutte quella relativa ai rapporti tra la giurisdizione del giudice ordinario (ora giudice di pace) e quella del giudice amministrativo (nelle ipotesi in cui il giudice ordinario è chiamato a valutare (ex art. 13, 8 co.) la legittimità di un decreto di espulsione emesso sulla base di un presupposto atto amministrativo concernente il permesso o la carta di soggiorno, che può essere impugnato solo davanti al giudice amministrativo [34]

). La dottrina aveva in effetti sottolineato come fosse “lesiva del diritto di difesa (...) oltre che diseconomica” la mancata previsione della possibilità per il giudice ordinario, in sede di esame del ricorso contro l’espulsione, di “congiuntamente valutare un ricorso presentato contro eventuali provvedimenti” concernenti il permesso o la carta di soggiorno [35] . Il legislatore non ha ritenuto di far tesoro di tale indicazione, cosicché oggi lo straniero raggiunto, ad esempio, da un provvedimento di revoca del permesso di soggiorno e quindi espulso ex art. 13, 2 co. lett. b), deve ricorrere avverso il provvedimento di espulsione entro 60 giorni dal momento in cui viene a conoscenza del provvedimento (davanti al giudice di pace del luogo in cui ha sede il prefetto che lo ha emesso) ed avverso il provvedimento di revoca del permesso di soggiorno, nel medesimo termine di 60 giorni (davanti al Tar del luogo in cui è stato emesso il provvedimento). Il primo giudizio si conclude per espressa previsione legislativa entro i successivi 20 giorni: il secondo, chiaramente, può anche durare oltre tale termine.

Lo straniero colpito da provvedimento di espulsione emesso sulla base di un presupposto atto amministrativo concernente il permesso o la carta di soggiorno può quindi “difendersi” dall’espulsione in ben tre sedi: davanti al giudice di pace, nel corso del giudizio di convalida dell’accompagnamento coattivo ex art. 13, co 5 bis; davanti, nuovamente, al giudice di pace, chiamato a decidere il ricorso avverso il provvedimento di espulsione ex art. 13, 8 co.; davanti al Tar, competente a valutare la legittimità dell’atto amministrativo presupposto concernente il permesso o la carta di soggiorno ex art. 6, 10 co. e 9, 3 co. Data, tuttavia, la totale assenza di collegamenti istituiti dalla legge tra questi tre giudizi, e data la immeditata esecutività del provvedimento di espulsione, che la legge (art. 13, 3 co.) continua in effetti a definire “immediatamente esecutivo anche se sottoposto a gravame o impugnativa”,  la possibilità, per lo straniero, di esercitare effettivamente il proprio diritto di difesa avverso l’espulsione risulta fortemente compressa.

Basti considerare l’ipotesi cui lo straniero, vistosi convalidare il provvedimento di accompagnamento e quindi allontanato dall’Italia [36]

, riesca – malgrado la difficoltà insita nella presentazione di tale ricorso dall’estero – a ricorrere ex art. 13, 8 co. avverso il provvedimento di espulsione e ad ottenerne l’annullamento. La possibilità, in tal caso, per lo straniero, di tornare in Italia sarebbe pressoché nulla e comunque i danni subiti a seguito dell’espulsione potrebbero ormai essere irreparabili [37] , con chiara lesione del principio per il quale “il ricorso alla giustizia deve tendere alla realizzazione di un diritto e non può perciò esaurirsi in una pronuncia che si limiti ad accertare la fondatezza di una pretesa” [38] .

Ma potrebbe anche accadere che lo straniero, ormai da tempo allontanato dall’Italia sulla base di un provvedimento di espulsione emesso a seguito di provvedimento amministrativo presupposto (concernente il suo permesso o la sua carta di soggiorno), veda, mesi o anni dopo, accolto dal Tar il ricorso presentato avverso tale provvedimento amministrativo: nuovamente potrebbe essere privato di effettività il suo diritto a non essere espulso dal nostro Paese.

E, ancora, la legge vigente non disciplina in alcun modo la situazione che si verebbe a creare laddove lo straniero esperisca vittoriosamente il ricorso avverso il provvedimento di espulsione emesso sulla base di un atto amministrativo presupposto, il quale tuttavia – data l’impossibilità per il giudice di pace di annullarlo [39]

- continua a produrre i propri effetti: in maniera definitiva laddove non sia stato esperito nei termini il ricorso avverso di esso, o, in caso di esperimento di tale ricorso, fino alla pronuncia con la quale il giudice amministrativo ne dispone l’annullamento. Sulla base di tale provvedimento amministrativo, ormai non più impugnabile o impugnato ma non ancora annullato, malgrado l’annullamento del decreto di espulsione già ottenuto dallo straniero, potrebbero essere emessi da parte dell’autorità prefettizia altri decreti di espulsione? O sarebbe configurabile una sorta di ne bis in idem che impedisce questa reiterazione di decreti espulsivi [40] ? Purtroppo il legislatore non delinea espressamente “alcun impedimento all’adozione del provvedimento amministrativo di espulsione in pendenza del termine di impugnazione dell’atto amministrativo presupposto e prima che su di esso sia intervenuta una pronuncia del giudice amministrativo” [41] .

 

10. Se questo è il quadro normativo, lo straniero colpito da provvedimento di espulsione dovrebbe in primo luogo, a ben vedere, adire il giudice di pace in sede di ricorso avverso il provvedimento di espulsione prima che intervenga la convalida dell’accompagnamento, chiedendo un provvedimento cautelare ante causam di sospensione del provvedimento di espulsione, onde “bloccare” contestualmente il giudizio di convalida ed impedire il proprio allontanamento coattivo. Egli dovrebbe poi, nel caso in cui la sua espulsione si basi su un atto amministrativo presupposto, impugnarlo dinanzi al giudice amministrativo, ed ottenere poi dal giudice di pace, adito con ricorso avverso il provvedimento di espulsione, la sospensione del giudizio in pendenza del giudizio dinanzi al Tar ed in attesa della sua definizione. E, per finire, dovrebbe chiedere al giudice amministrativo adito la sospensione cautelare del provvedimento amministrativo presupposto, onde mettersi al riparo rispetto alla emissione di ulteriori decreti di espulsione.

Tutto questo per poter esercitare effettivamente quel diritto di difesa dello straniero nel suo nucleo incomprimibile che la Corte ha voluto promuovere da ultimo nella sentenza n. 222/2004 e che, tuttavia, oggi stenta chiaramente ad affermarsi quale principio ineludibile, all’interno della disciplina delle espulsioni amministrative. E’ facile comprendere che per garantire una tutela effettiva allo straniero colpito da provvedimento di espulsione basterebbe concentrare dinanzi ad un solo giudice la tutela giurisdizionale avverso l’espulsione, istituendo un collegamento sistematico tra i vari livelli in cui tale tutela si estrinseca (tutela avverso l’accompagnamento; tutela avverso il provvedimento di espulsione; tutela avverso il provvedimento amministrativo presupposto, laddove esistente), conferendo al giudice di pace un potere - chiaramente definito nei suoi presupposti e nelle sue modalità di esercizio – di interruzione cautelare della “sequenza espulsiva” e rinunciando una volta per tutte alla indiscriminata immediata esecutività del provvedimento di espulsione. Ma per fare ciò il legislatore dovrebbe innanzitutto abbandonare, finalmente, la logica della decretazione d’urgenza, per sottoporre la materia delle espulsioni amministrative ad una consapevole e complessiva revisione, abbandonando la scelta di fondo che pare aver sostenuto fino ad oggi la disciplina delle espulsioni amministrative: quella per la quale, a fronte dell’espulsione dello straniero, è necessario innanzitutto dare risposta ad esigenze di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza nazionale, anche se ciò significhi garantire solo formalmente il diritto di difesa dello straniero espulso, che nella sostanza viene invece compresso del tutto.