Diritto al
rinnovo del permesso di soggiorno
di
Mario Pavone **
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La Corte di Cassazione è intervenuta nuovamente sulla rilevante
questione del rinnovo del permesso di soggiorno in favore degli immigrati.
La Corte, con la sentenza n.2417 del 3/2/2006 della Prima sezione civile
(1),ha affermato che il permesso di soggiorno puo' essere concesso ad
un cittadino extracomunitario anche se questi, al momento della richiesta,
non ha dimostrato l'esistenza di redditi da lavoro.
Secondo la Suprema Corte ai fini del rilascio(o del rinnovo) è
sufficiente che il cittadino straniero al momento del rilascio abbia
iniziato un'attivita' remunerativa.
La Corte ha chiarito,in sentenza, che ''la valutazione del possesso
da parte dello straniero di adeguati mezzi di sussistenza va riferita
non tanto al momento in cui viene presentata la domanda di rinnovo del
permesso di soggiorno, ma al momento in cui l'Autorita' amministrativa
e' chiamata a pronunciarsi''.
Un cittadino algerino era stato espulso dal Prefetto di Pescara che,
nel novembre 2002, osservava come all'immigrato fosse scaduto il permesso
di soggiorno.
La situazione si modificava a favore dell'algerino dopo l'intervento
del Tribunale di Pescara che, nell'aprile del 2003, osservava come lo
stesso avesse diritto al permesso di soggiorno visto che ''da quattro
mesi lavorava come operaio presso una ditta'' e che era del tutto irrilevante
il fatto che ''non avesse dimostrato il possesso di redditi per l'anno
2001''.
Contro il provvedimento si era opposto il Prefetto di Pescara, sostenendo
che l'extracomunitario, entrato irregolarmente in Italia, aveva iniziato
a lavorare solo da pochi mesi mentre non aveva dimostrato ''per tutto
il 2001 e per buona parte del 2002 alcun reddito da lavoro''.
Secondo la sentenza in commento,per il rilascio del permesso di soggiorno
e' sufficiente che l'immigrato abbia iniziato una attivita' remunerativa,
in quanto la valutazione del possesso da parte dello straniero di adeguati
mezzi di sussistenza va riferita non tanto al momento in cui viene presentata
la domanda di rinnovo del permesso di soggiorno, ma al momento in cui
l'Autorita' amministrativa e' chiamata a pronunciarsi.
Già in precedenza la Suprema Corte, a Sezioni Unite,aveva stabilito
che la presentazione della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno
oltre il termine di sessanta giorni dalla sua scadenza non consente
l'espulsione "automatica" dello straniero.(2)precisando che
l'espulsione potrà essere disposta solo se la domanda sia stata
respinta per la mancanza originaria o sopravvenuta dei requisiti richiesti
dalla legge per il soggiorno dello straniero sul territorio nazionale,
mentre la sua tardiva presentazione potrà costituirne solo indice
rivelatore nel quadro di una valutazione complessiva della situazione
in cui versa l'interessato.
Secondo l'interpretazione della Corte,l'espulsione automatica in caso
di mancato rinnovo del permesso di soggiorno presuppone la duplice condizione
della scadenza del permesso da oltre sessanta giorni e della mancata
proposizione della domanda di rinnovo e che, conseguentemente, l'infrazione
all'obbligo del tempestivo rinnovo ricadrebbe nella sfera di operatività
del precedente art. 5 della legge n. 40 del 1998 (attualmente art. 5,
co. 5, del D.Lgs. n. 286 del 1998) che prevede l'espulsione dello straniero
solo a seguito del rifiuto della richiesta di rinnovo del permesso di
soggiorno, e giustifica tale interpretazione con la considerazione che,
proprio agli effetti di un più efficiente controllo e di una
maggiore trasparenza dei flussi migratori, il superamento del mero automatismo
dell'espulsione a fronte del ritardo nella presentazione della domanda
di rinnovo del permesso consentirebbe di evitare l'ingresso in clandestinità
di quei soggetti che, avendo fatto scadere il termine per il rinnovo,
si vedrebbero costretti a tale scelta per non poter più domandare
il rinnovo del permesso di soggiorno senza incorrere nell'espulsione
automatica dal territorio nazionale.
La Corte di Cassazione ha in sostanza confermato con la sentenza n.
7892 la non perentorietà dei termini per la presentazione della
richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, ribadendo quanto già
concluso dal Consiglio di Stato con la decisione 870/99.
Secondo quest'ultima decisione, in base all'art. 142 del T.U.L.P.S.
18 giugno 1931 n. 773,la finalità del permesso di soggiorno al
pari degli oneri imposti dalla legge agli stranieri di comunicare alla
questura il trasferimento della loro dimora è quello di consentire
all'Autorità di pubblica sicurezza di verificare immediatamente
i requisiti del titolo dello straniero extracomunitario a soggiornare
in Italia e, nel prosieguo, di localizzarlo ai fini del riscontro della
sua permanenza. (4)
La mancata richiesta del permesso di soggiorno ovvero il mancato rinnovo
del permesso già concesso, non legittimano sempre ad in ogni
caso di per sè l'allontanamento dello straniero dal territorio
nazionale, dovendo l'Autorità di pubblica sicurezza valutare,
specie in presenza di particolari situazioni, le ragioni di ordine pubblico
che consigliano l'eventuale allontanamento dello straniero(5)
Va,infatti, considerato che la mancata osservanza della prescrizione
che richiede la presentazione della domanda di rinnovo del permesso
di soggiorno un mese prima della sua scadenza è del tutto priva
di riflessi sulla validità del permesso, che permane con pienezza
di effetti sino alla sua naturale scadenza; che, inoltre, non è
previsto alcun collegamento tra questo primo termine e quello dei successivi
sessanta giorni cosicché non può essere disposta l'espulsione
neanche nei confronti di uno straniero con permesso di soggiorno scaduto
se non siano decorsi almeno sessanta giorni dalla scadenza, dal momento
che nell'ambito del termine di tolleranza previsto dalla legge non si
fa distinzione tra lo straniero che abbia presentato tempestivamente
la domanda di rinnovo e quello che invece non ne abbia chiesto il rinnovo
un mese prima della scadenza.
Infine, l'art. 5 del D.Lgs. n. 268 del 1998 stabilisce che il rinnovo
del permesso di soggiorno viene rifiutato solo quando manchino o vengano
a mancare i requisiti richiesti per l'ingresso o il soggiorno nel territorio
dello Stato, e,cioè,quando il permesso sia stato erroneamente
rilasciato in assenza delle condizioni di legge o quando esse siano
venute meno successivamente, eccezion fatta per la perdita del posto
di lavoro per l'esercizio del quale il permesso era stato rilasciato:
ne consegue che tali previsioni -da ritenersi di stretta interpretazione
per la loro incidenza negativa sul diritto di soggiorno -non consentono
che il rinnovo del permesso possa essere rifiutato per la sempilice
tardiva proposizione della domanda in mancanza di una espressa sanzione
di irricevibilità della domanda presentata fuori del termine,
sicché il ritardo non rileva quando, pur dopo il decorso del
termine di tolleranza, non siano venute meno le condizioni di legge
per il soggiorno dello straniero il quale, ove ciò si verifichi,
non ha alcun interesse a ritardare la presentazione della domanda di
rinnovo.
Diverso è, invece, il caso in cui lo straniero, essendo incorso
in una delle situazioni che precludono il rinnovo del permesso di soggiorno,
si trattenga illecitamente sul territorio nazionale e presenti la domanda
di rinnovo solo quando sia venuto nuovamente a trovarsi nelle condizioni
richieste dalla legge, come si verifica, ad esempio nel caso di perdita
del posto di lavoro subordinato non stagionale e infruttuosa iscrizione
nelle liste di collocamento per tutta la residua durata di validità
del permesso di soggiorno e, comunque, per un periodo non inferiore
a un anno (attualmente a sei mesi ai sensi dell'art. 22, co. 11, del
D.Lgs. n. 286 del 1998 come sostituito dall'art. 18 della legge 30 luglio
2002, n. 189). In tal caso, infatti, il ritardo nella presentazione
spontanea della domanda di rinnovo fino al ripristino delle condizioni
di legge per il soggiorno dell'interessato potrà essere valutato
agli effetti del diniego del rinnovo del permesso, sanzionandosi non
già la mera inerzia dell'interessato, bensì il ritardo
nella presentazione di una domanda di rinnovo che, tempestivamente presentata,
non avrebbe trovato accoglimento.
In ogni caso, nella valutazione della condotta dello straniero che abbia
presentato tardivamente la domanda di rinnovo va considerata l'incidenza
della situazione di forza maggiore eventualmente adotta dall'interessato
poiché, contrariamente a quanto viene osservato nella motivazione
dell'ordinanza impugnata, l'espressa previsione della forza maggiore
come causa di giustificazione valida solo nell'ipotesi di prima domanda
del permesso di soggiorno non è argomento dal quale possa dedursi
l'esclusione della sua operatività nell'ipotesi di mero rinnovo
del permesso, in quanto la forza maggiore come causa di esclusione degli
effetti pregiudizievoli di un comportamento sanzionato dalla legge è
principio generale dell'ordinamento che opera anche in mancanza di espressa
previsione, con il solo limite della presenza di preclusioni di ordine
procedimentale, che nella specie, come già rilevato, non sono
state introdotte dal legislatore.
In conseguenza, non potendo darsi prevalenza ad una interpretazione
che subordini il riconoscimento del diritto al rinnovo del permesso
di soggiorno alla mera osservanza dei termini stabiliti dalla legge
per la sua presentazione, dev'essere ribadita la interpretazione già
avanzata da questa Corte a sezione semplice, secondo cui la spontanea
presentazione della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno oltre
il termine di sessanta giorni dalla sua scadenza non consente l'espulsione
"automatica" dello straniero, la quale potrà essere
disposta solo se la domanda sia stata respinta per la mancanza originaria
o sopravvenuta dei requisiti richiesti dalla legge per il soggiorno
dello straniero sul territorio nazionale, mentre la sua tardiva presentazione
potrà costituirne solo indice rivelatore nel quadro di una valutazione
complessiva della situazione in cui versa l'interessato.
In questo quadro di riferimento di inserisce la sentenza di recente
emanata dalla Suprema Corte che chiarisce che il permesso di soggiorno
può essere rinnovato anche se, nel momento in cui lo stesso presenta
la domanda,è privo di redditi da lavoro.
Osserva la Corte che ai sensi dell'art. 5, comma 5, D.Lgs. 286/98 il
permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati e, se il permesso
di soggiorno e' stato rilasciato, esso e' revocato, quando mancano o
vengono a mancare i requisiti richiesti per l'ingresso e il soggiorno
nel territorio dello Stato, fatto salvo quanto previsto dall'art. 22,
comma 9, e sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentano
il rilascio e che non si tratti di irregolarita' amministrative sanabili.
Ai sensi dell'art. 4, comma 3, del decreto legislativo l'ingresso in
Italia e' consentito allo straniero che dimostri la disponibilita' di
mezzi di sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno.
Ai sensi dell'art. 6, comma 5, per le verifiche previste dal presente
testo unico o dal regolamento di attuazione, l'autorita' di pubblica
sicurezza, quando vi siano fondate ragioni, richiede agli stranieri
informazioni e atti comprovanti la disponibilita' di un reddito, da
lavoro o da altra fonte legittima, sufficiente al sostentamento proprio
e dei familiari conviventi nel territorio dello Stato.
Dal complesso di queste disposizioni risulta evidente che la disponibilita'
di mezzi di sussistenza va riferita al momento in cui viene chiesto
il rilascio del permesso di soggiorno ovvero il suo rinnovo.
Il legislatore ha tuttavia previsto che si debba tener conto dei nuovi
elementi che consentano il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno
(art. 5, comma 5, D.Lgs. 286/98).
Di conseguenza la valutazione del possesso da parte dello straniero
di adeguati mezzi di sussistenza va riferita non tanto al momento in
cui viene presentata la domanda di rinnovo del permesso, ma al momento
in cui l'Autorita' amministrativa e' chiamata a pronunciarsi.
Era pertanto illegittimo il rifiuto di rinnovo del permesso di soggiorno
in favore del K., nel momento in cui questi aveva potuto dimostrare
di svolgere una regolare attivita' lavorativa, sia pur riferita al 2002
e non al 2001, vale a dire all'anno in cui era stata presentata la domanda
di rinnovo del permesso di soggiorno.
Sul punto va registrato un importante intervento del TAR Lazio (6) che
ha stabilito che le Amministrazioni pubbliche hanno l'obbligo di provvedere
sulle richieste di permesso di soggiorno. Questo il principio in base
al quale il Giudice Amministrativo ha accolto in parte il ricorso di
un cittadino straniero contro la Prefettura di Roma che non si era pronunciata
sulla sua domanda di legalizzazione di lavoro irregolare, risalente
al 2002.
Secondo i giudici amministrativi il ricorso è fondato in quanto,
nel caso in esame, essendo trascorso un notevole lasso di tempo dalla
domanda, sussiste per l'amministrazione l'obbligo di provvedere e di
concludere così in un termine ragionevole il procedimento amministrativo.
Siffatto obbligo si fonda ,inoltre, sull'art.2 della Legge 241/1990
che - benchè non contenga alcuna prescrizione in ordine alla
perentorietà del termine e né alla decadenza della potestà
amministrativa - pur tuttavia pone un termine acceleratorio per la definizione
del procedimento amministrativo.
Ostuni li, Aprile 2006
** Presidente ANIMI
NOTE
(1) pubblicata da Litis.it
(2) Cassazione , SS.UU. civili, sentenza 20.05.2003 n° 7892
(3) Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 marzo 20 maggio 1999 n. 870
(4) Cons. Stato, Sez. IV, 3 giugno 1996, n. 722
(5)Cons. Stato; Sez. IV, 25 marzo 1993, n. 356
(6) Tar Lazio, sezione I ter , sentenza n. 5523/2005
CASSAZIONE CIVILE,
Sezione I, Sentenza n. 2417 del 03/02/2006
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il 18/11/2002 il Prefetto di Pescara disponeva l'espulsione dal territorio
nazionale del cittadino algerino K.O. per non essere in possesso di
titolo per rimanere in Italia per effetto del mancato rinnovo del permesso
di soggiorno, nonostante il TAR Abruzzo sezione distaccata di Pescara,
avesse dichiarato irricevibile l'impugnazione del K. In quanto tardiva.
Osservava il Tribunale che il mancato rinnovo del permesso di soggiorno
si fondava sulla mancata disponibilita' da parte del K. Di un reddito
da lavoro o da altra fonte legittima, sufficiente al sostentamento.
Peraltro al momento in cui era stato pronunciato oil decreto l'opponente
risultava assunto a tempo indeterminato a far tempo dal 15/7/2002 e
dunque da circa quattro mesi presso una ditta di Torre dei Passeri quale
operaio comune.
Ad avviso del Tribunale la disciplina vigente (artt. 4, comma 3, 5,
comma 5, 6, comma 5 D.lgs. 286/98) nel prevedere che all'atto dell'ingresso
in Italia o al momento del rinnovo del permesso di soggiorno lo straniero
debba dimostrare la disponibilita' di mezzi di sussistenza, si riferiva
ad un requisito avente carattere di attualita'.
Non era pertanto rilevante che il K. Non avesse dimostrato il possesso
di redditi per l'anno 2001.
Avverso l'ordinanza del Tribunale di Pescara ha proposto ricorso per
cassazione il Prefetto di Pescara con un unico motivo.
Il K. Non ha svolto attivita' difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con l'unico motivo di ricorso il Prefetto di Pescara deduce violazione
degli artt. 13, comma 2, 4, comma 3, 5, comma 5, 6, comma 5, D.Lgs.
286/98 e difetto di motivazione.
L'art. 5 del D.lgs. 286/98 prevede che il permesso di soggiorno debba
essere rifiutato quando mancano o vengono a mancare i requisiti per
l'ingresso in Italia, tra cui anche la disponibilita' di mezzi di sussistenza.
Lo stesso principio e' affermato anche dall'art. 4, comma 3, D.Lgs.
286/98.
Ai sensi dell'art. 22 del decreto legislativo l'ingresso in Italia dello
straniero e' subordinato al visto del Consolato Italiano presso lo Stato
di origine, previa esibizione dell'autorizzazione al lavoro, corredata
dal nulla osta provvisorio della Questura competente.
Nel caso del K. questi, entrato irregolarmente in Italia, aveva beneficiato
della sanatoria di cui al DPCM 16/10/1998, che era subordinata alla
dimostrazione della possibilita' di inserimento nel mercato del lavoro.
Egli peraltro aveva poi lavorato soltanto per quattro mesi, non dimostrando
per tutto il 2001 e per buona parte del 2002 alcun reddito da lavoro
subordinato.
Il ricorso non e' fondato.
Va premesso che in questo caso non viene in esame, perche' non e' oggetto
dei motivi di ricorso, la questione dei limiti del potere del giudice
ordinario in sede di giudizio di opposizione avverso il decreto di espulsione
dello straniero, ed in particolare se il Tribunale potesse sindacare
nel merito il provvedimento di diniego del permesso di soggiorno al
fine di stabilire l'illegittimita' del decreto di espulsione.
Il Tribunale di Pescara ha ritenuto di disapplicare il provvedimento
di diniego dal permesso di soggiorno ed ha conseguentemente affermato
l'illegittimita' del provvedimento di espulsione, perche' il K., pur
risultando privo di adeguati mezzi di sussistenza per l'anno 2001, all'atto
della richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, era invece titolare
di un rapporto di lavoro subordinato a partire dal 15/7/2002 (il permesso
di soggiorno precedentemente rilasciato scadeva il 18/9/2002).
L'Amministrazione ricorrente osserva in senso contrario che non e' sufficiente
il possesso attuale di un reddito di lavoro, requisito che deve invece
sussistere sin dal momento della richiesta di rinnovo del permesso di
soggiorno, perche' la ratio della disciplina dettata dagli artt. 4,
comma 3 e 5 del D.Lgs. 286/98, e' di impedire l'ingresso o la permanenza
in Italia a soggetti privi di adeguati mezzi di sussistenza, che potrebbero
pertanto essere dediti a traffici delittuosi o ad attivita' illecite
in generale.
Osserva la Corte che ai sensi dell'art. 5, comma 5, D.Lgs. 286/98 il
permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati e, se il permesso
di soggiorno e' stato rilasciato, esso e' revocato, quando mancano o
vengono a mancare i requisiti richiesti per l'ingresso e il soggiorno
nel territorio dello Stato, fatto salvo quanto previsto dall'art. 22,
comma 9, e sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentano
il rilascio e che non si tratti di irregolarita' amministrative sanabili.
Ai sensi dell'art. 4, comma 3, del decreto legislativo l'ingresso in
Italia e' consentito allo straniero che dimostri la disponibilita' di
mezzi di sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno.
Ai sensi dell'art. 6, comma 5, per le verifiche previste dal presente
testo unico o dal regolamento di attuazione, l'autorita' di pubblica
sicurezza, quando vi siano fondate ragioni, richiede agli stranieri
informazioni e atti comprovanti la disponibilita' di un reddito, da
lavoro o da altra fonte legittima, sufficiente al sostentamento proprio
e dei familiari conviventi nel territorio dello Stato.
Dal complesso di queste disposizioni risulta evidente che la disponibilita'
di mezzi di sussistenza va riferita al momento in cui viene chiesto
il rilascio del permesso di soggiorno ovvero il suo rinnovo.
Il legislatore ha tuttavia previsto che si debba tener conto dei nuovi
elementi che consentano il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno
(art. 5, comma 5, D.Lgs. 286/98).
Di conseguenza la valutazione del possesso da parte dello straniero
di adeguati mezzi di sussistenza va riferita non tanto al momento in
cui viene presentata la domanda di rinnovo del permesso, ma al momento
in cui l'Autorita' amministrativa e' chiamata a pronunciarsi.
In altri termini occorre fare riferimento non alla situazione pregressa
dello strani0ero, ma alle sue condizioni attuali.
Era pertanto illegittimo il rifiuto di rinnovo del permesso di soggiorno
in favore del K., nel momento in cui questi aveva potuto dimostrare
di svolgere una regolare attivita' lavorativa, sia pur riferita al 2002
e non al 2001, vale a dire all'anno in cui era stata presentata la domanda
di rinnovo del permesso di soggiorno.
Il mancato svolgimento di attivita' difensiva da parte dell'intimato
esime dalla pronuncia sulle spese.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso; nulla per le spese.
Roma, 23 set. 2005.
Depositata in Cancelleria il 3 febbraio 2006.
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