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I PRINCIPALI STRUMENTI PER

 IL RILANCIO DEI SISTEMI LOCALI.

di

Dott. Raffaele Quindici

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1.1 LO SVILUPPO LOCALE.

            Lo sviluppo locale costituisce una nuova caratterizzazione dell’idea stessa di sviluppo: questo dagli studi più recenti, infatti,  appare connotato sempre più dal fatto che in un dato territorio i processi di sviluppo non rispondono a logiche puramente economico-contabili, quanto piuttosto all’azione delle strutture socio-culturali.

            Inoltre, lo sviluppo locale si basa sulla valorizzazione delle proprie differenze: vengono sfruttati i vantaggi competitivi di ogni territorio e questo grazie alle sinergie ed agli accordi tra i vari attori sociali.

            Al di là di queste considerazioni di carattere generale la politica di sviluppo locale in Italia è apparsa condizionata da due approcci differenti:

a)      approccio bottom up : la domanda sociale è convertita dalla classe dirigente locale in progetti di sviluppo socialmente condivisi. In questo quadro il ruolo delle istituzioni pubbliche diviene di accompagnamento, semplificazione e sostegno;

b)      approccio di tipo “discendente” : secondo questo orientamento è necessario riformulare gli interventi ordinari sulla base di strutture gerarchiche decisionali discendenti: le Amministrazioni centrali decidono luoghi e mezzi di intervento, mentre gli altri enti pubblici vengono coinvolti in una fase successiva.

            I due tipi di approccio hanno perseguito nel corso degli anni, l’obiettivo di superare le difficoltà delle politiche regionali ad accompagnare o a realizzare i processi di spesa per lo sviluppo locale. Sia tramite il sistema “bottom up” sia tramite quello di tipo “discendente” si è cercato di risolvere le difficoltà e gli imbarazzi delle Regioni ( e fra queste in particolare modo quelle meridionali) a formare i processi di sviluppo locale.

            Il solo trasferimento di funzioni a livello locale, avvenuto con il D.P.R. 616/1977, non bastava a colmare le aspirazioni e le esigenze delle comunità locali. Ecco allora che con l’introduzione di meccanismi di partecipazione, accesso e cooperazione fra enti, avvenuto con le leggi 142/90 e 241/90 inizia una nuova stagione di rafforzamento delle politiche di sviluppo locale, che trovano il loro esplicito riconoscimento normativo con gli strumenti approvati nella citata L. 662/96.

            Il D.Lgs. 443/1999, fornisce una definizione più ampia dello sviluppo economico   rinominandolo “sviluppo economico e  attività produttive” e facendovi rientrare le funzioni in materia di: artigianato, industria, sportello unico delle attività produttive, energie, miniere e riserve geotermiche, fiere mercati e commercio, turismo.

           Il legislatore ha, quindi, voluto porre come regola l’esercizio di compiti e funzioni amministrative a livello locale, configurando così l’intervento dello Stato in via meramente residuale nel rispetto del principio di sussidiarietà.

 

1.2 IL RILANCIO DEI SISTEMI LOCALI.

            In questi anni,  si è assistito ad un vero e proprio rilancio dei sistemi locali.

           Alla base di questo fenomeno, più in generale, si può dire che vi sia l’idea che le economie europee siano in grado di produrre nuova occupazione oltre a quello che può e deve provenire dalla crescita economica. Quest’idea ha generato il consolidamento delle politiche europee di coesione economica e territoriale; in particolare gli   interventi in tema di sviluppo economico e occupazione si sono sempre più concentrati in aree territoriali locali, diventando un vero e proprio cardine dell’iniziativa europea e dei singoli Stati membri.

           Alla base della idea-guida di sviluppo locale ha agito la consapevolezza dell’importanza di due concetti fondamentali:

1.      la concezione del territorio come risorsa essenziale per lo sviluppo, ma anche la consapevolezza che il territorio stesso può essere ostacolo per lo sviluppo;

2.      la diffusione della consapevolezza che non sia possibile ragionare di sviluppo economico senza il perseguimento della coesione sociale.

           La stessa Commissione dell’Unione Europea ha insistito in sede di indirizzo e regolamentazione dei fondi strutturali sull’integrazione verticale dei livelli di governo, sul partenariato fra pubblico e privato, sul rafforzamento dei concetti di partecipazione del cittadino alle decisioni che lo riguardano.

            In Italia grazie ad un quadro legislativo più attento fra l’Ente locale ed il tessuto economico-sociale, Comuni, Province e Comunità montane hanno avuto a disposizione in questi ultimi anni, numerose opportunità per realizzare interventi orientati allo sviluppo e alla crescita dell’occupazione.

           Tutto questo è in linea con le norme politiche della Comunità Europea che hanno incoraggiato nell’ultima decade una serie di interventi a favore dello sviluppo locale:

-         la promozione di iniziative finanziarie locali;

-         la creazione di partenariato fra pubblico  e privato;

-         la pianificazione di infrastrutture locali;

-         il supporto per attività artigianali, rurali, manifatturiere in genere.

           Un altro fattore importante per lo sviluppo locale è costituito dalle risorse immateriali, come caratteristiche tipiche del territorio, cultura e prodotti tipici.

           Il quadro di insieme che risulta è, quindi, quello di una Pubblica Amministrazione locale che sempre più si sta trasformando in  centro e motore dello sviluppo economico e dell’occupazione.

 

1.3 GLI STRUMENTI PER GLI INTERVENTI DI SVILUPPO ECONOMICO E LOCALE.

           I principali strumenti utilizzati per gli interventi di sviluppo economico e locale sono:

a)      la programmazione negoziata;

b)      i fondi strutturali europei;

c)      la semplificazione amministrativa;

d)      le azioni di sostegno e valorizzazione dell’economia locale;

e)      le iniziative di imprenditorialità diretta;

f)        le iniziative di marketing territoriale;

g)      le iniziative di e-governement e new economy.

            Gli strumenti di programmazione negoziata introdotti dalla già citata L.662/1996 sono costituiti principalmente dall’ intesa istituzionale di programma, dal patto territoriale, dal contratto d’area, dal contratto di programma e dal PRUSST.

            L’intesa istituzionale di programma , con i relativi APQ (accordi di programma quadro), strumenti attuativi della prima, va considerata come il cardine della programmazione regionale. Rappresenta il quadro programmatico di sviluppo della Regione in cui trovano allocazione le altre forme negoziali.

             Il patto territoriale è l’accordo per l’attuazione di un programma caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale nei settori dell’industria, agricoltura, pesca, turismo, apparato infrastrutturale; i  protagonisti sono gli Enti Locali, altri soggetti pubblici operanti a livello locale, rappresentanze locali delle categorie imprenditoriali e dei lavoratori, soggetti privati, banche e finanziarie regionali, consorzi di garanzia e consorzi di sviluppo industriale.

            Il contratto d’area  è lo strumento operativo destinato alla realizzazione di un ambiente economico favorevole all’attivazione di nuove iniziative imprenditoriali ed alla creazione di nuova occupazione in territori circoscritti nell’ambito delle aree di grave crisi e di sviluppo industriale individuate ai sensi di legge.

            I contratti di programma hanno più in generale come scopo l’attuazione coordinata di piu’ interventi relativi ad un’unica finalità di sviluppo e, a differenza degli altri due strumenti, non hanno alcuna relazione con i vigenti strumenti urbanistici; le aree interessate sono le aree depresse individuate dalla Commissione U.E. obiettivi 1, 2 e 5b.

            I PRUSST sono programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio ed hanno come obiettivo la realizzazione, l’adeguamento ed il completamento di attrezzature di livello territoriale e urbano in grado di promuovere ed orientare occasioni di sviluppo sostenibile, nonché la realizzazione di un sistema integrato di attività finalizzate all’ampliamento e alla realizzazione di insediamenti industriali, commerciali e artigianali, alla promozione turistico ricettiva e alla riqualificazione di zone urbane centrali e periferiche interessate da fenomeni di degrado.

            Per quanto riguarda i fondi strutturali europei, questi richiedono una capacità di programmazione degli assi prioritari d’interventi rispetto ai quali giocano un ruolo importante i “Fondi Regionali” finalizzati alla promozione di sviluppo diversificato a seconda delle tipologie dei territori. Essi sono così riassumibili:

-         FSE (Fondo sociale europeo)  che supporta progetti finalizzati allo sviluppo delle risorse umane, mediante la realizzazione di attività di formazione, rivolta a chi è fuori o è stato estromesso dal mercato del lavoro o, ancora, a chi, già occupato, voglia migliorare le sue competenze professionali;

-         FESR (Fondo europeo per lo sviluppo regionale)  che finanzia interventi rivolti alla rimozione degli squilibri regionali dell’Unione e, nello specifico, di quelli connessi alla prevalenza delle attività agricole, alle riconversioni industriali e ad una sottoccupazione strutturale;

-         FEAOG ( Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia) suddiviso nelle due sezioni Orientamento e Garanzia e che finanzia investimenti rivolti a creare condizioni di sviluppo sociale ed economico nelle zone rurali;

-         SFOP (Strumento finanziario di orientamento della pesca) che riguarda progetti di miglioramento del settore della pesca, dell’acquacoltura e della trasformazione e commercializzazione dei prodotti ittici.

            Per quanto riguarda, invece, la semplificazione amministrativa, un ruolo particolare ha assunto lo sportello unico per le attività produttive.

            Attraverso tale strumento istituito presso i Comuni vengono esercitate funzioni di assistenza alle imprese, ma non solo.

            In particolare, sono attribuiti ai Comuni le funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie.

            Ultimamente, il D.P.R. 440/2000 ha ampliato lo spettro operativo dello sportello unico, facendovi rientrare anche le attività agricole, commerciali ed artigiane, le attività turistiche e alberghiere ed i servizi bancari. Lo stesso decreto ha, poi, disposto che “qualora i Comuni aderiscono ad un patto territoriale o abbiano sottoscritto un patto d’area, la struttura tecnica incaricata dell’esercizio delle funzioni ad essi attribuite può coincidere con il soggetto responsabile del patto o con il responsabile unico del contratto d’area”.

            Non meno importanti, poi, nonostante tutte le polemiche relative, sono state le iniziative di imprenditoria diretta e le politiche attive per il lavoro; in particolare, i progetti collegati a lavori socialmente utili (L.S.U.) ed i lavori di pubblica utilità (L.P.U.) e più in generale tutte le gestioni in forma d’impresa che l’Ente può attivare individualmente o in collaborazione con altri soggetti pubblici e privati.

            Per quanto riguarda, invece, ulteriori esperienze positive nei processi di sviluppo locale possono ricordarsi, infine, sia le iniziative di marketing territoriale interne come promozione del territorio, finalizzazione delle politiche territoriali urbane alle esigenze degli operatori economici locali ed alle aspettative degli operatori esterni e sia le iniziative di e-governement e new economy.

            Tutto quanto sopra esposto sta a significare, pertanto, che il rilancio economico non sembra più derivare solo dalla crescita economica, ma integrazione, partecipazione, partenariato,  nuove iniziative e nuove tecnologie possono contribuire al rilancio medesimo, beneficiandone al contempo il sistema locale, pur se ancora di non poco conto appaiono le difficoltà e le incertezze in tale processo.

 

1.4 I PROGETTI INTEGRATI TERRITORIALI (PIT) COME OPPORTUNITA’    

     STRATEGICA.

             Un punto cruciale della programmazione negoziata è costituito dai PIT. La progettazione integrata rappresenta un insieme di azioni intersettoriali strettamente coerenti e collegate tra loro, convergenti verso il conseguimento del comune obiettivo di sviluppo del territorio.

            La strategia deve ruotare attorno ad un’idea forza per lo sviluppo ed il riequilibrio territoriale. Tale idea scaturisce da una precisa identificazione dei punti di forza e della vocazione del territorio, in particolare per quanto attiene alla dotazione delle risorse ed allo stato della loro utilizzazione, ovvero dalla ricognizione di domande sociali preminenti nei territori di riferimento.

            Il progetto integrato non è uno strumento aggiuntivo di programmazione negoziata , ma una sua modalità privilegiata di attuazione.

Con il PIT, che afferisce ai programmi complessi, si stabilisce un documento di orientamento strategico innovativo, volto al recupero culturale, paesistico e produttivo del territorio interessato.

In questo peculiare momento della programmazione regionale 2000-2006, il successo dei PIT, ovvero dei programmi/progetti che assumono il territorio come base di riferimento centrale per lo sviluppo economico e la modernizzazione sociale locale[1] sarà efficace davvero solo se tale centralità territoriale sarà realmente coerente e integrabile con la progettualità che negli ultimi anni vi si è avvicendata.

L’attuale configurazione dei soggetti risulta essere, in molti casi, assai disomogenea, priva di visioni di sviluppo moderne e coerenti con i trend di mercato e soprattutto si muove (specialmente a livello di Enti Locali) con grande diffidenza e visione estremamente localistica. Tutto questo genera contrapposizioni spesso dannose o inutili nel migliore dei casi, che determinano sempre tali ritardi da rendere vane le azioni intraprese.

            Tale situazione è spesso quella trovata all’inizio delle operazioni del tavolo di Concertazione. Il meccanismo della concertazione con il confronto con idee ed atteggiamenti affatto differenti ed innovativi può fare si che al momento vi sia grande attenzione intorno alle attività che afferiscono al PI, al punto da rilevare alcuni limiti che andrebbero superati come la mancanza della intersettorialità per i progetti portanti e l’assenza di un piano d’area che dovrebbe organizzare un territorio che in molti casi risulta a cavallo fra Province diverse.

            L’innesco di una incubatrice per un sistema di sviluppo locale finalizzato, ad esempio, alla creazione di un distretto turistico non avrebbe possibilità di essere pensato se non rafforzando ulteriormente l’idea dell’integrazione progettuale per confrontarsi con il mercato globale del turismo culturale, vera grande occasione di sviluppo e ricchezza per queste zone.

           Spesso, il progetto di ricerca e promozione non appare attuabile se non in condizioni di progettazione integrata.

Dott. Raffaele Quindici – Nola(Na), 06 maggio 2004

 


[1] Dolores Deidda, L’occasione dei progetti integrati territoriali (pit), estratto dal RAP 100, Formez, 6 marzo 2001.