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RILASCIO DELLA CONCESSIONE EDILIZIA E STRUMENTI URBANISTICI ATTUATIVI DEL PRG: GLI ALIBI DELLA P.A.

di

Avv. Filippo Cifarelli

• Nel quadro confuso e per certi versi "sconfortante" offerto dalla situazione urbanistica campana, un ulteriore elemento di conflittualità tra cittadino e amministrazione è frequentemente fornito dal diniego al rilascio della concessione edilizia determinato dalla assenza dei prescritti strumenti attuativi.
  In particolare la mancata adozione di piani particolareggiati o di piani di lottizzazione (anche convenzionata) viene spesso addotta come motivazione al diniego della concessione edilizia da molti comuni campani e in particolare da taluni della area a nord di Napoli .
  La situazione appare oltremodo penalizzante per il cittadino se si tiene, inoltre, conto del fatto che spesso l'adozione di piani di lottizzazione convenzionata è ostacolata dalla mancata predisposizione dei programmi pluriennali di attuazione ( PPA ).
  Di fronte alla situazione prospettata è lecito domandarsi se, sulla scorta della vigente legislazione, sia sempre e comunque preclusa, per il cittadino, la possibilità di ottenere il rilascio di una concessione edilizia per un fabbricato da realizzarsi in una zona dove la edificazione è subordinata, sulla base del vigente P.R.G., alla approvazione di uno strumento attuativo.
  E' evidente che di fronte a una siffatta norma di piano il rilascio della concessione appare indubbiamente problematico. In questa ottica si inquadrano le affermazoni del Consiglio di Stato che in merito ha rilevato che "se lo strumento urbanistico prevede che la sua attuazione debba aver luogo in tutto o in parte mediante uno strumento urbanistico di livello inferiore, la concessione edilizia può essere rilasciata solo quando diventa efficace lo strumento esecutivo ... sicchè il diniego opposto al rilascio di una concessone edilizia, motivato con la mancata stipula di una prevista lottizzazione, è legittimo anche se il procedimento di lottizzazione è iniziato" (così Cons. Stato sez. V 30\4\97 n 412).
  Alla luce di tali affermazioni si dovrebbe ritenere (il condizionale è d'obbligo, come si vedrà) determinante la mancanza del piano di lottizzazione.
  Alla mancata adozione del piano di lottizzazione, inoltre, spesso si affianca, la mancata formulazione dei programmi pluriennali di attuazione. Un ulteriore ostacolo al rilascio della concessione sembrerebbe provenire proprio dall 'art. 13 L. 28\01\77 n.10, che, al IV comma, prevede che la concessione edilizia "è data solo per le aree incluse nei programmi pluriennali di attuazione".
  Senza voler entrare nelle travagliate vicende legislative che negli ultimi anni hanno riguardato la norma da ultimo citata, è possibile affermare che in Campania, stante il disposto dell'art. 10 L.R 16\10\78 n.39, la mancata formulazione dei programmi pluriennali di attuazione, risultando preclusiva all'approvazione dei piani di lottizzazione, rappresenta un ulteriore ostacolo al rilascio della concessione edilizia.
  Ciò è quanto emerge da un primo e sommario esame del dato normativo.
• Da un'analisi più approfondita è possibile, però, svolgere un diverso ordine di considerazioni e pervenire , conseguentemente, a diverse (e contrarie) conclusioni .
  Occorre, infatti, tenere in debito conto sia l'indispensabile coordinamento sistematico esistente tra le fonti sopra richiamate, sia la ratio legis posta a fondamento di strumenti di esecuzione e di attuazione quali i p.p.a e i piani di lottizzazione.
  Sotto questo ultimo profilo è chiaro che i programmi pluriennali di attuazione ed i piani di lottizzazione, pur risultando tra loro essenzialmente diversi per natura, ruolo e funzione, presentano con chiara evidenza un elemento comune : entrambi fanno riferimento ad aree non urbanizzate, nè edifcate.
  In altre parole, l'esigenza di un piano esecutivo (di lottizzazione o particolareggiato) quale presupposto per il rilascio della concessione si pone allorchè si tratti di asservire per la prima volta un'area non ancora urbanizzata ad un insediamento edilizio di carattere residenziale o produttivo che richieda la realizzazione o il potenziamento delle opere di urbanizzazione (in tal senso Cons. Stato Ad. Plen. 6\10\92 n 12) .
  Lo stesso articolo 13 L.10\77, infatti, fornisce esplicita conferma a quanto precede, prevedendo e regolando specificamente le ipotesi di interventi edilizi interessanti aree urbanizzate. Il V comma del citato articolo statuisce che "la concessione è data dai comuni obbligati soltanto su aree dotate di opere di urbanizzazione o per le quali esista l'impegno dei concessionari a realizzarle". Non a caso, anche la legge regionale 39\78 all' art 10 richiama proprio la citata norma ( "salvo il disposto dei commi 4 e 5 art.13 L.10\77" cfr).
  Si richiamano sul punto i significativi insegnamenti forniti dalla giurisprudenza amministrativa che in molteplici decisioni ha ribadito che "considerata la natura dei piani particolareggiati e delle lottizzazioni, mirante all'assoggettamento di un'area, avulsa da aggregati abitativi, ad un processo di urbanizzazione tendente a conferire un nuovo assetto ad una parte del territorio comunale, i detti strumenti urbanistici non occorrono quando si tratti di realizzare un edificio su un'area circondata da aree edificate o se nella zona esistano già le opere di urbanizzazione , atteso che sarebbe del tutto irragionevole pretendere una preventiva lottizzazione per una concessione edilizia riguardante un singolo edificio ed un'area di limitate dimensioni, quando questa sia ricompresa in un comparto già edificato e urbanizzato" (così, tra tante, sent. n.515 del 7\7\89 TAR Sicilia sez. II Ct-.). Lo stesso Consiglio di Stato ha costantemente avallato detto indirizzo sostenendo che" sono superflui sia i piani di lottizzazione ex art. 28 L.1150\42, sia i programmi pluriennali di attuazione previsti dall'art.13 L.10\77, in presenza di una zona già urbanizzata e ampiamente edificata ; ne consegue che la concessione comunale di costruzione relativa a suddette zone è legittima , non essendo necessari in tal caso gli interventi attuativi degli strumenti urbanistici generali " ( Cons. Stato sez. V 14\12\94, n.1470 ) .
  Da quanto precede è possibile asserire che, secondo la vigente normativa, la mancanza di un piano di lottizzazione e di un programma pluriennale di attuazione non può considerarsi, sempre e comunque, causa ostativa al rilascio della concessione edilizia.
• Analizzata la portata delle norme statali e regionali , resta da esaminare e da considerare il ruolo di quelle norme di piano che escludono expressis verbis la possibilità di ottenere la concessione in assenza di piano di lottizzazione.
  Si impone sul punto un esame approfondito degli orientamenti espressi dalla Giurisprudenza ordinaria e amministrativa (di legittimità e\o di merito).
  Una risposta inequivoca alla problematica in questione è fornita dall' orientamento costantemente espresso dal Consiglio di Stato e dai Tribunali amministrativi regionali . In merito si richiamano esemplificativamente alcune massime : "L'esigenza di un piano di lottizzazione quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia , sussiste allorchè si tratti di asservire ad un insediamento edilizio un'area ancora non urbanizzata , diversamente , in caso di edificazione singola in un contesto già urbanizzato , non trova applicazione , pur se prevista dallo strumento urbanistico comunale , la previsione della preventiva necessità di uno strumento attuativo " (TAR Lombardia - Mi - 25\09\96 n. 1395 ) .
  Di analoga portata una precedente decisione del Consiglio di Stato che perentoriamente aveva affermato che: "deve ritenersi illegittimo il diniego di concessione edilizia motivato con riferimento alla violazione delle norme di attuazione del PRG di un comune che prescrivono la preventiva formazione di piani particolareggiati o altri strumenti attuativi , nel caso in cui , pur in difetto di predisposizione del piano di lottizzazione , l'area sulla quale si intende edificare sia interamente circondata da aree edificate e insiste in zona già dotata di infrastrutture " ( Cons. Stat. sez. V 28\12\89 n.914 ). In una successiva decisione il Consiglio di Stato ribadiva, expressis verbis che "la preventiva approvazione del piano di lottizzazione convenzionata, pur se prevista dalla normativa di zona , non è necessaria ai fini del rilascio della concessione edilizia quando la zona in cui l'edificio deve essere costruito è già edificata e urbanizzata " ( Cons. Stato. 18\1\93,n.98 ).
  E ancora : "è illegittimo il provvedimento comunale di diniego di una concessione edilizia fondato sulla necessità del piano di lottizzazione ... (Cons. Stato sez. V 16\6\90 n.538 ) ; "è illegittimo il diniego di concessione edilizia fondato sulla mancanza di un piano di lottizzazione quando l'area sia sufficientemente urbanizzata "Cons. Stato. Ad. Plenaria , 6\10\92, n.12); "il rifiuto della concessione di costruzione da parte dell'autorità comunale è illegittimo se fondato sulla mancanza di un piano di lottizzazione convenzionata quando l'area in questione sia già ampiamente edificata e dotata di opere di urbanizzazione primaria " (Cons. Stato sez. V, 14\12\94, n.1470).
  A questo indirizzo giurisprudenziale si conforma anche il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania .
  Sulla tematica in esame , il Giudice amministrativo campano , costantemente, così si è espresso : " ai sensi dell' art. 13 , L.28\1\77 n.. 10 , nei Comuni tenuti alla formazione dei programmi pluriennali di attuazione , sino a che non sia approvato , la concessione edilizia può essere rilasciata per le aree per le quali esistano le opere di urbanizzazione o per le quali vi sia l'impegno dei privati a realizzale (TAR Campania, 13\11\96 n.895). Si segnala infine una recente decisione del giudice amministrativo campano nella quale viene ribadito che "il diniego di concessione edilizia è illegittimo quando sussista una situazione di "urbanizzazione di fatto" dei luoghi, in quanto la presenza di un contesto sufficientemente urbanizzato, nel rendere superflua la regolamentazione di dettaglio a mezzo dei piani particolareggiati, comporta la rimozione dell' ostacolo che si frappone all' esercizio del diritto ad edificare del privato in quella determinata zona , conformemente alla situazione esistente " (TAR Campania -Na- sez. II sent. pubbl. il 8\5\98.
  Unico elemento differenziatore di un certo rilievo tre le pronunce da ultimo citate è rappresentato dalla diversa ripartizione dell'onere della prova . Per il tribunale campano, infatti, "il grado di sufficiente urbanizzazione di una zona , ai fini del rilascio di una concessione edilizia (pur in mancanza di piano di lottizzazione), deve essere adeguatamente e congruamente provato dalla parte che ne afferma l'esistenza". Per in Tribunale lombardo , viceversa, " laddove il privato, in sede di richiesta di concessione edilizia, abbia rappresentato la sussistenza, nell'area oggetto di intervento, di sufficienti opere di urbanizzazione, l'Amministrazione ha un preciso obbligo giuridico di verificare la sussistenza delle condizioni di fatto indicate dal richiedente ... ne deriva che, in caso di diniego di concessione, il comune è tenuto a fornire adeguata motivazione in ordine alla indagine effettuata ".
• Si deve infine evidenziare che, sulla problematica in esame, si registra una sostanziale sintonia tra gli orientamenti della Giurisprudenza amministrativa e quelli espressi dai Giudici ordinari .
  Gli insegnamenti costantemente forniti dai Tribunali amministrativi regionali e dal Consiglio di Stato, infatti, appaiono conformi a quelli espressi dalla Corte di Cassazione. Difatti in una recente pronuncia la Suprema Corte ha ribadito che : "il rilascio della concessione edilizia può non essere preceduto dall' approvazione del piano di lottizzazione quando la zona sia quasi totalmente urbanizzata o edificata " ( Cass. pen. sez. III , 21\0\97 n.146 ).
• Questo breve percorso che, senza la pretesa dell'esaustività, ci ha condotto ad esaminare il dato normativo, come interpretato dalla Giurisprudenza (ordinaria e amministrativa), suscita in chi scrive un retorico interrogativo: come giudicare l'operato di quei comuni che non adottano i piani particolareggiati e non predispongono i programmi pluriennali di attuazione -rendendo problematica l'approvazione dei piani di lottizzazione convenzionata proposti dai privati- e in maniera rigorosa e inflessibile oppongono il loro diniego alle richieste di concessione, pur in presenza di opere di urbanizzazione?
  Può davvero ritenersi rigoroso il comportamento di chi "pilatescamente" si nasconde dietro una letterale e formalistica interpretazione della normativa urbanistica (e dello stesso strumento urbanistico) , ritenendo più facile aggirare i problemi nascenti dalla mancata predisposizione dei piani attuativi rispondendo sempre e comunque negativamente a chi, nonostante tutto, vuole edificare nel rispetto (dello spirito) della legge ?
  Non è forse vero che il dilagante fenomeno dell'abusivismo si combatte, prima ancora che con la repressione, con l'efficienza della P.A ?      (Avv. Filippo Cifarelli, Foro di Napoli )